IV SA/Wa 1374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński,, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...],[...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. C.- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość ziemska "K." o powierzchni [...] ha, położona w gminie G. (obecnie R., powiat [...]) stanowiącą własność C. i C. C. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [(Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) - dalej w skrócie także jako: dekret] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Natomiast w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej w skrócie także jako: rozporządzenie), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła się ubiegać o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie. Złożony w niniejszej sprawie wniosek przez I. C., następcę prawnego byłych właścicieli, dotyczył właśnie stwierdzenia, że przejęte na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość ziemska, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ stopnia wojewódzkiego rozpoznał wniosek i wydał merytoryczne rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie wziął jednak pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego § 5 ust. 1 rozporządzenia, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu normatywnego. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny bardzo szeroko analizował zakres i czas obowiązywania normy prawnej zawartej w § 5 rozporządzenia. W rozważaniach Trybunału analizie poddano zarówno fakt bezpodstawnej praktyki organów administracji i sądów, a więc fakt powszechnego stosowania tego przepisu, który nie obowiązuje, jak i braku jednolitości w zakresie stosowania normy, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż § 5 rozporządzenia obowiązywał jedynie przez pewien czas. Przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia z 1945 r., które weszło w życie 29 marca 1945 r., ograniczał przy tym cel, dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany. Mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma rolna. Nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż rozporządzenie miało charakter wykonawczy wobec dekretu i nie może być obecnie stosowane. Przepis § 5 rozporządzenia utracił zatem moc prawną w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji RP z 1997 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Z tego powodu § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji publicznej podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Przepis § 5 rozporządzenia jako nie mający mocy obowiązującej nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c. Minister wskazał dalej, że postanowienie z 1 marca 2010 r., ze względu na rangę Trybunału Konstytucyjnego w polskim porządku prawnym, ma zastosowanie do wszystkich spraw, w których podstawą orzekania miałby być § 5 rozporządzenia. Organ przyjął zatem, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis , a więc o w oparciu o nieobowiązującą normę prawną spełniałoby przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia, jako wydanego bez podstawy prawnej. Tym samym należało, zdaniem Ministra, orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. W skardze I. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. W dość obszernym uzasadnieniu podniosła m.in., że na podstawie dekretu i rozporządzenia z 1945 r. zabrano przodkom skarżącej sporny majątek. A zatem organ rozpoznający sprawę winien był ustalić stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili przejęcia nieruchomości oraz sprawdzić czy przejęcie nastąpiło w sposób zgodny z obowiązującym w tym okresie prawem. Nie można tym samym pominąć stosowania obowiązujących ówcześnie przepisów prawa. Nadto skarżąca wskazała, że Minister - wobec wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - nie odniósł się do zarzutów i wniosków skarżącej przedstawianych w toku postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W myśl powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji. Przesłanki umorzenia postępowania nie zostały uregulowane w omawianym przepisie, a zatem zastosowanie znajduje art. 105 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowki KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Organ odwoławczy stając na takim stanowisko wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 argumentując jak wskazano w stanie sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Tym niemniej postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W efekcie powyższego postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału z 1 marca 2010 r. w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, przyjmując iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Uznanie, iż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w uchwale NSA z 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Stosownie zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w powołanej uchwale, Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów prawa przez przyjęcie braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego. W wyniku tego zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżącej, zakończonej stosownym rozstrzygnięciem. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 250 tej ustawy.