IV SA/Wa 1374/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: spec. Piotr Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej "Rada" lub "organ") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 (Dz. U. Woj. Maz. z 2021 r., poz. [...]; dalej również: "Uchwała"). II. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"), zaskarżając ją w części dotyczącej § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 załącznika niniejszej uchwały. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej "u.o.z." ) polegające na niedostatecznym określeniu w treści załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu bez konkretyzacji jaka kwota jest przeznaczona na odławianie bezdomnych zwierząt, jaka kwota jest przeznaczona na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, jaka kwota jest przeznaczona na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; jaka kwota jest przeznaczona na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; jaka kwota jest przeznaczona na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; jaka kwota jest przeznaczona na usypianie ślepych miotów; a jaka kwota jest przeznaczona na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Na podstawie tych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, stanowiący, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie Skarżącego, program winien zawierać wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Przeznaczenie jednej kwoty na realizację czterech zadań łącznie, nie spełnia wymogów ustawowych i stanowi rażące naruszenie przytoczonego przepisu. III. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że w załączniku do uchwały określono precyzyjnie sposób wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W programie konkretnie i jednoznacznie przedstawiono sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, przez co nie pozostawiono organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r., poz. 66), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. IV.3. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 11a u.o.z., zgodnie z którym rada gminy corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust.1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Nadto jak wynika z ust. 4 wskazanego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Wyjaśnienia wymaga, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 u.o.z., fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Następnie należy nadmienić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera on, przynajmniej w części, normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. np. wyroki NSA z 17 października 2017 r., II OSK 268/16, CBOSA oraz z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44). Należy również stwierdzić, że Rada dochowała obowiązku skierowania Uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (zob. Dziennik z [...] marca 2021 r., poz. [...]). Należy również przypomnieć, że warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej, należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, który może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA). IV.4. W ocenie Sądu, uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 w zaskarżonej części pozostaje niezgodna z art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym przedmiotowa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, zasługuje na aprobatę. Poza wyszczególnioną w § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały regulacją dotyczącą zapewnienia opieki dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, Rada dokonała swoistego "pogrupowania" zadań i w ramach tej klasyfikacji nastąpiło rozdysponowanie środków finansowych. Rozwiązanie to prowadzić będzie do całkowitej swobody organu wykonawczego gminy w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków w ramach zadań przyporządkowanych do danej grupy. W tym stanie rzeczy niektóre z nich mogą nie być finansowane w ogóle, co oznacza faktyczną niemożność realizacji zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. (II OSK 997/20, CBOSA), gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją.". Podkreślenia wymaga, że "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., oznacza wskazanie konkretnych form wykorzystania środków finansowych i sposobów ich rozdysponowania. Reasumując, uwarunkowanie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, przy jednoczesnym niewskazaniu ich wysokości przeznaczonej na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, stanowi istotną wadliwość programu przyjętego uchwałą i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.