IV SA/Wa 1375/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność załącznika nr 1 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. Rada Gminy [...] [...] lutego 2021 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.). Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. Dodatkowo w załączniku nr 1 do ww. Programu zawarto plan środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w 2021 r. Prokurator Rejonowy w [...], dalej "skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, w części dotyczącej załącznika nr 1 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. . Skarżący uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 638) polegające na niedostatecznym określeniu w treści załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu bez konkretyzacji jaka kwota jest przeznaczona na odławianie bezdomnych zwierząt, jaka kwota przeznaczona jest na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt umieszczonych w schronisku, jaka kwota jest przeznaczona na poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, jaka kwota jest przeznaczona na usypianie ślepych miotów i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej załącznika Nr 1 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z [...] lutego 2021r. Rady Gminy [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w załączniku nr 1 do w/w Programu przewidziano sposób wydatkowania środków na realizację Programu. W podpunktach 2-5 wskazano, że na odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt umieszczonych w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów przeznacza się łącznie kwotę 4.000 zł. Tymczasem przepis art. 11a ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, stanowiący, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza on, że w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, gmina winna enumeratywnie wymienić zadania wskazane w art. 11a ust. 2, to jest: zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławiania bezdomnych zwierząt; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypiania ślepych miotów; wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Przeznaczenie jednej kwoty na realizację czterech zadań łącznie, nie spełnia wymogów ustawowych i stanowi rażące naruszenie w/w przepisu. Powyższe uchybienie, zdaniem skarżącego, stanowi istotne naruszenie prawa, które, zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę skarżony organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zostanie wydany z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie zaś do treści art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r., poz. 66), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy [...] [...] lutego 2021 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), dalej "u.o.z.". Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Obowiązek corocznego uchwalenia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności przewiduje art. 11a ust. 1 u.o.z. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, czy pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Należy także nadmienić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera on, przynajmniej w części, normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. np. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 268/16, CBOSA). Warunkiem zaś stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował jednak, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do wykładni językowej oraz systemowej, należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a jedynie stwierdzenie naruszenia prawa. W ocenie Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać m. in.: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych. Wskazane przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Z kolei za nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, uznaje się np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA). Przechodząc do zarzutów skargi, Sąd w pełni podziela argumentację skarżącego uzasadniającą wadliwość zaskarżonego załącznika Nr 1 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku. Powodem stwierdzenia nieważności załącznika są postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11 a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Skarżący słusznie zarzucił, że w załącznik nr 1 do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 roku niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze – powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre – sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20 (CBOSA). Zgodnie z § 10 ust. 2 Programu wysokość środków przeznaczona na realizację zadań w roku 2021 r. wynosi 10.000,00 zł. W zaskarżonym załączniku założono zaś wydatkowanie środków w następujący sposób: - 4000 zł na zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt, - 16.000 zł na odławianie bezdomnych zwierząt w schronisku, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt umieszczonych w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów; - 4.000 zł na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - 300 zł na sprawowanie opieki nad kotami wolnożyjącymi, w tym dokarmianie; - 900 zł na zakup karmy; - 400 zł na wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca zwierząt gospodarskich. Rada dokonała tym samym "pogrupowania" zadań i w ramach tych grup dokonała rozdysponowania środków finansowych. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Taki podział środków jest równoznaczny z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania wszystkich ujętych w programie działań. Przyjęty podział zadań, które mają być finansowane z konkretnej puli, może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie. W doktrynie wskazuje się, że pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach, stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. (zob. G. Manjura-Niśkiewicz, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2022, Legalis). Wskazać także wyraźnie za Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba że "czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją." (wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20). Zaskarżona regulacja nie zawiera konkretyzacji jaka kwota jest przeznaczona na realizację każdego konkretnego zadania określonego w Programie i tym samym pozostawia organowi wykonawczemu gminy całkowitą swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań, objętych programem środków. Konieczne jest przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą. Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym art. 11a ust. 5 u.o.z. "nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania" (wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17). Tym samym uznać należy, że zaskarżona regulacja nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.