IV SA/Wa 1378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant A. D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) maja 2007r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z (...) listopada 2006r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy (...) z (...) września 1989r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu "(...)" obejmującego wsie (...), gm. S., w części dotyczącej działki A. Z. nr (...) o powierzchni 4,45 ha, położonej we wsi S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowe scalenie przeprowadzono w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 80). W wyniku scalenia A. Z., w zamian za grunty położone we wsi S., oznaczone jako działka nr (...) , o pow. 4,51 ha i wartości porównawczej 2 130 528 jednostek szacunkowych, wyznaczono w miejscu starego stanu posiadania grunty zamienne oznaczone jako działka nr(...) , o powierzchni 4,45 ha i wartości porównawczej 2 101 344 jednostek szacunkowych. Wartość należnego ekwiwalentu gruntowego dla gospodarstwa strony, po odliczeniu wartości potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej wynoszącej 8 390 jednostek szacunkowych, wynosiła 2 124 138 jednostek szacunkowych. Różnica między ekwiwalentem należnym a wydzielonym wyniosła 20 794 (22 794 - wielkość z decyzji organu pierwszej instancji) jednostek szacunkowych, co stanowi 0.98 % (1,07 % - wielkość z decyzji organu pierwszej instancji) wartości ekwiwalentu należnego. Oznacza to, iż odwołujący się w zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymał grunty o równej wartości szacunkowej, gdyż za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. A. Z. - we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej działki nr (...) - zarzucił, iż w okresie procedury scaleniowej nie otrzymał żadnej informacji odnośnie toczącego się postępowania, za brakujący grunt nie uzyskał ekwiwalentu, zmieniono i zmniejszono bez jego zgody i wiedzy przebieg granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) w obrębie jego siedliska, powierzchnia działki nr (...) pod oknami jego budynku została powiększona o ok. 0,8 m, w wyniku zmiany przebiegu granicy został pozbawiony własnej drogi dojazdowej do siedliska oraz nie został powiadomiony o rozgraniczeniu działek nr (...) i (...) . Wojewoda Mazowiecki decyzją z (...) listopada 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy (...) z (...) września 1989r. we wskazanej wyżej części. Organ stwierdził, iż scalenie gruntów zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu gruntów i wymianie gruntów. Uczestnicy scalenia prawidłowo zostali zawiadomieni, zgodnie z art. 27 ww ustawy, o wszczęciu postępowania scaleniowego, terminie okazania projektu scalenia, terminie zebrań uczestników scalenia oraz wydaniu decyzji. W kwestii zarzutu strony dotyczącego zmiany granicy pomiędzy działkami nr (...) (wydzielona dla M. K.) a nr (...) (wydzielona dla A. Z.) w obrębie siedliska oraz twierdzenia, że do siedliska na działce nr (...) prowadziła droga dojazdowa organ wskazał, iż z nadesłanych i udostępnionych do wglądu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa W. dokumentów nie wynika, aby wskazywana przez stronę zmiana granic miała miejsce i że do siedliska prowadziła droga dojazdowa. Co się zaś tyczy zarzutu odnośnie rozgraniczenia działek (...) i (...) to - zdaniem organu - winien on dotyczyć postępowania prowadzonego w 1999r., a więc po 10 latach od wydania kwestionowanej decyzji scaleniowej. Dodatkowo organ zauważył, iż zmiany projektu scalenia zgłaszane przez stronę mogą być dokonane tylko w trybie art. 155 K.p.a., a więc za zgodą innych zainteresowanych uczestników scalenia. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że sąsiedzi akceptują nowe granice i nie godzą się na żadne zmiany. Ostatecznie organ stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. A. Z. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz procesowego, w szczególności art. 8, 9, 10 K.p.a., w tym błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Powołując się na cele scalenia wynikające z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zauważył, iż w jego przypadku przeprowadzone scalenie doprowadziło do konfliktów między sąsiadami, pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości, pogorszenia i utrudnienia korzystania z budynku mieszkalnego przez zmianę przebiegu granicy pomiędzy działkami (...) i (...), co wynika z map przedscaleniowych i poscaleniowych. Zdaniem strony skarżącej wymiary działki nr (...) z 49,2m, 117,8m, 139,8m zmieniono na 48,5m, 116,0m, 137m. Granica z działką nr (...) nie została naruszona, zaś z nieznanych skarżącemu powodów zmieniono w obrębie budynku mieszkalnego wymiar działki nr(...), wyznaczając ją 0,8 m od ściany budynku. Organ nie wyjaśnił też różnicy między ekwiwalentem należnym a wydzielonym. Nadto, skarżący wskazał, iż protokół przekazania znaków geodezyjnych pod ochronę prawem chronionych został sfałszowany, Zarzutem rażącego naruszenia prawa skarżący objął nie tylko samą decyzję scaleniową, ale i całe postępowanie scaleniowe, o którym go nie zawiadomiono. Strona wskazała też, iż organ ponosi odpowiedzialność za błędne decyzje, które narażają stronę na szkodę materialną i moralną. Funkcjonariusz publiczny, który przekracza swoje uprawnienia lub niedopełnia obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podejmuje działania bezprawne, poświadcza nieprawdę w dokumentach, popełnia przestępstwo określone w art. 231, 191, 271 Kodeksu karnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę, z tym że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznał za zasadne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2007r, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z (...) listopada 2006r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy kwestionowane w trybie stwierdzenia nieważności postępowanie scaleniowe przeprowadzano w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów - dalej w skrócie: s.w.g. (Dz.U. nr 11, poz. 80). Zgodnie z art. 33 s.w.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w sprawach nie uregulowanych tą ustawą. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach Kodeksu (np. doręczeń), mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w K.p.a. Innymi słowy, przepisy proceduralne zawarte w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczące m.in. zawiadomień o określonych czynnościach czy doręczeń, zakładające szczególny tryb dokonywania tych czynności (z wyłączeniem decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, którą doręcza się uczestnikom wymiany na piśmie, choć uważa się ją za doręczoną z chwilą podania do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto poprzez jej wywieszenie w określonych miejscach), mają pierwszeństwo przed odpowiednimi przepisami K.p.a. Stanowią w tym zakresie przepis szczególny, specjalny wobec Kodeksu (lex specialis). W tym kontekście zarzuty proceduralne podniesione przez skarżącego, a dotyczące niewiedzy o toczącym się postępowaniu scaleniowym, braku zawiadomień o poszczególnych czynnościach tego postępowania, są - w świetle posiadanej dokumentacji i wyjaśnień organu - bezpodstawne. Również zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. nie mogą odnosić się w zasadzie do przeprowadzonego postępowania scaleniowego, w którym kwestie te zostały uregulowane w sposób szczególny. Nadto, charakter tych zarzutów - co słusznie zauważył organ - jest taki, iż nie mogły stanowić one - nawet przy uznaniu ich za uzasadnione - podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Tożsamy pogląd został zaprezentowany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 433/05, publ. Lex nr 213599) i 6 października 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 734/05, publ. Lex nr 191283). Nietrafny jest też zarzut skarżącego, iż za brakujący grunt nie uzyskał ekwiwalentu, zatem w tym aspekcie nie można skutecznie podnosić wobec decyzji scaleniowej wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 6 ust. 1 s.w.g. (według brzmienia na dzień wydania decyzji scaleniowej) uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. W wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3% (art. 6 ust. 2 s.w.g.). Z zaskarżonej decyzji wynika, iż w wyniku scalenia strona skarżąca, w zamian za grunty położone we wsi S., oznaczone jako działka nr (...), o pow. 4,51 ha i wartości porównawczej 2 130 528 jednostek szacunkowych, uzyskała w miejscu starego stanu posiadania, grunty zamienne oznaczone jako działka nr (...), o powierzchni 4,45 ha i wartości porównawczej 2 101 344 jednostek szacunkowych. Wartość należnego ekwiwalentu gruntowego dla gospodarstwa strony, po odliczeniu wartości potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej wynoszącej 8 390 jednostek szacunkowych, wynosiła 2 124 138 jednostek szacunkowych. Zatem różnica między ekwiwalentem należnym a wydzielonym nie przekroczyła 3 %, co oznacza, że skarżący w zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymał grunty o równej wartości szacunkowej. Nie uzyskał dopłaty, gdyż te przysługiwały za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3%. Niezależnie od braku zasadności powyższego zarzutu strony skarżącej organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sprostują rozbieżności, jakie zaistniały w decyzji zaskarżonej, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie wskazanej różnicy pomiędzy ekwiwalentem należnym a wydzielonym (decyzja II posługuje się wielkością 20 794 jednostek szacunkowych, co stanowi różnicę 0,98 % wartości ekwiwalentu należnego, zaś decyzja I instancji posługuje się wielkością 22 794 jednostek szacunkowych, co stanowi różnicę 1,07 % wartości ekwiwalentu należnego). W kolejnym z zarzutów skarżący podniósł, iż w wyniku procedury scaleniowej doszło bez jego zgody i wiedzy do zmiany granicy pomiędzy działkami nr (...) i nr (...) na wysokości znajdującego się na ostatniej z wymienionych działek domu mieszkalnego (siedliska), nadto pozbawiono go drogi dojazdowej do siedliska. Sąd - oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji - uznał, iż poruszone wyżej kwestie nie zostały wyjaśnione przez organy w sposób nienasuwający wątpliwości, a zatem kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia. Odnośnie zmiany granicy działki nr (...) z działką nr (...) organ pierwszej instancji wskazał tylko, że z nadesłanej i udostępnionej do wglądu dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa W., nie wynika aby w postępowaniu scaleniowym doszło do zmiany w obrębie siedliska granicy pomiędzy działkami (...) a (...). Również zdaniem organu, ani z mapy przedscaleniowej załączonej do wniosku, ani z żadnego innego dokumentu nie wynika, że do siedliska na działce nr (...) prowadziła droga dojazdowa. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkowuje się do tych zarzutów strony kwestionującej decyzję scaleniową, pomimo ich powtórzenia w odwołaniu. Tymczasem - zdaniem Sądu - jeżeli organ stoi na stanowisku, iż nie doszło do zmiany granic działki (...), w tym w obrębie siedliska, winien wyjaśnić stronie skąd wzięły się różnice w pomiarach działki nr (...) i (...), na których skarżący opiera powyższe twierdzenia i które widnieją na kserokopii szkicu wyznaczenia projektowanych działek obszaru scalenia (...) i (nazwanym przez organ) zarysie pomiarowym KEM gm. (...) Z. wieś S. poświadczonym za zgodność z oryginałem dnia (...) września 2006r. Nadto obowiązkiem organu jest także wyjaśnienie kwestii istnienia drogi dojazdowej do siedliska, w szczególności w kontekście protokołu przyjęcia przebiegu granic z dnia (...) grudnia 1999r. działki ewidencyjnej nr (...), z którego wynika iż granica pomiędzy działką nr (...) a (...) biegnie po drodze dojazdowej do siedliska. Zdaniem Sądu samo powołanie się (do tego wyłącznie przez organ pierwszej instancji) na całokształt dokumentacji sprawy, w tym nie tylko zgromadzonej, ale udostępnionej tylko do wglądu, bez konkretnego wskazania dowodów, na których organ opiera zasadność powyższych twierdzeń, nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i podjął niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. Tak ogólnikowe ustosunkowanie się do okoliczności miarodajnych, a zarazem spornych, dla rozstrzygnięcia sprawy, narusza nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale i reguły postępowania dowodowego. Powyższe dowodzi, iż organy rozpoznające sprawę wydały rozstrzygnięcia nie wyjaśniwszy dokładnie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji w uzasadnieniu podjętych decyzji nie przedstawiły zasadności przesłanek podjętych rozstrzygnięć, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Zwłaszcza zarzut braku staranności należy kierować do organu odwoławczego, na którym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikający z zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Konkludując decyzje poddane kontroli sądowoadministracyjnej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownym jest podkreślić, iż twierdzenia skarżącego dotyczące sfałszowania jednego z dokumentów w sprawie oraz zarzuty pod adresem funkcjonariuszy publicznych podpadające pod odpowiedzialność karną, z racji wykraczania poza zakres przedmiotowego postępowaniu i właściwości sądu administracyjnego, nie były w ogóle przez Sąd rozważane. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W przypadku przyznania słuszności twierdzeniom skarżącego odnośnie zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działką nr (...), na której znajdowały się zabudowania, organ wyjaśni, czy właściciel gruntów pod zabudowaniami wyraził zgodę na objęcie tych gruntów scaleniem zgodnie z normą art. 2 ust. 3 s.w.g. Ponadto zapewni czynny udział w postępowaniu właścicielom działki nr (...), jako podmiotom mającym interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W rezultacie organ uzasadni podjęte rozstrzygnięcie tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 200 zł, postanowiono w punkcie II na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.