IV SA/Wa 1378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie wniosku Fundacji [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w sprawie W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. – powołując się na cele statutowe – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi M. G. wniesionej na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania M. G., urodzonemu [...] kwietnia 1977 r., obywatelowi [...], polskiego dokumentu podróży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi w art. 9, że organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 25 § 4 tej ustawy zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statusowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis ten zatem przyznaje organizacjom społecznym zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, zaś art. 33 § 2 powołanej ustawy stanowi o uprawnieniach procesowych w granicach tej zdolności, w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zgodnie również z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby". Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowania własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje tak kształtować reguły procesowe, aby nie dawały wyższości interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Takie rozwiązanie, które przyznawało szczególną ochronę interesu społecznego kosztem interesu indywidualnego, było właściwe dla rozwiązań prawnych państwa socjalistycznego. Demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej jest obowiązane przyjmować takie koncepcje, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego, nie dając przewagi ochronie jednego z tych interesów. Szczególnie jest to istotne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż jedną z procesowych zasad jest tu zasada kontradyktoryjności, której istotą jest wyeliminowanie dotychczasowej nierównej pozycji prawnej w obronie interesu indywidualnego i interesu społecznego. Nierównej, ponieważ organ administracji publicznej, wyposażony we władzę jednostronnego kształtowania praw i obowiązków jednostki, z urzędu reprezentuje interes społeczny, co daje w postępowaniu administracyjnym nierówne prawa obrony. Postępowanie sądowoadministracyjne obowiązane jest znosić tę nierównowagę przez zapewnienie równego prawa do obrony. Dla zapewnienia tego równego prawa legitymację dla obrony obiektywnego porządku prawnego przyznano prokuratorowi. W razie naruszenia chronionego przepisami prawa interesu społecznego zapewniona jest możliwość zarówno złożenia skargi, jak i wywodzenia naruszenia tego interesu przez rzecznika ochrony obiektywnego porządku prawnego. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego innych podmiotów, których występowanie nie zawsze jest zgodne z interesem indywidualnym, narusza prawo do sprawiedliwej procedury sądowej. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa wywodzona z istoty sądownictwa administracyjnego jako instytucji prawnej, której podstawowym celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki, powinna być podstawą przy interpretacji przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 12 tej ustawy przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania. Natomiast dokonując wykładni art. 33 § 2 powołanej ustawy – w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności – oprócz literalnego brzmienia tego przepisu, należy uwzględniać także jego wykładnię systemową. Oznacza to, że organizacja społeczna może brać udział w charakterze uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w takich sprawach, w których przepisy prawa dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie innej osoby, tylko wówczas gdy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przedstawionego statutu Fundacji nie wynika, aby udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikał z jej celów statutowych. Z § 7 pkt 3 statutu Fundacji wynika, że "Fundacja prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego, na rzecz ogółu społeczności, a w szczególności osób, o których mowa w § 10 Statutu Fundacji; działalność ta jest wyłączną statutową działalnością Fundacji". Rzeczony § 10 statutu wymienia cele Fundacji, którymi są: 1) pomoc Polakom i osobom polskiego pochodzenia, mieszkającym na obszarze byłego ZSRR, w tym upowszechnianie polskiej kultury i oświaty na obszarze byłego ZSRR; 2) pogłębianie i upowszechnianie wiedzy o historii i kulturze, życiu codziennym oraz działalności Polaków i osób polskiego pochodzenia mieszkającym na obszarze byłego ZSRR; 3) pomoc w aktywizacji obywatelskiej środowisk mniejszości polskiej zamieszkałej na obszarze byłego ZSRR; 4) pogłębianie i upowszechnianie wiedzy o kulturze, historii, gospodarce, polityce i życiu narodów Północnego Kaukazu; 5) pomoc uchodźcom, osobom z ochroną uzupełniającą lub pobytem tolerowanym, imigrantom i repatriantom oraz osobom ubiegającym się o status uchodźcy lub inną formę legalizacji pobytu w Polsce; 6) pomoc ofiarom kataklizmów, konfliktów zbrojnych i wojen; 7) integracja uchodźców, osób z ochroną uzupełniającą lub pobytem tolerowanym, imigrantów i repatriantów oraz osób ubiegających się o status uchodźcy lub inną formę legalizacji pobytu w Polsce; 8) wspieranie transformacji ustrojowej, rozwoju demokracji i demokratyzacji instytucji państwowych i samorządowych za granicą, w tym w państwach powstałych po rozpadzie ZSRR; 9) promocja i wspieranie wolontariatu; 10) promocja i wspieranie dialogu międzykulturowego w tym pogłębianie wiedzy o krajach pochodzenia uchodźców, imigrantów i repatriantów oraz o mniejszościach etnicznych i narodowych; 11) prowadzenie badań i wydawanie publikacji dotyczących sfery działań Fundacji; 12) prowadzenie warsztatów z tematyki antydyskryminacyjnej, międzykulturowej i międzyreligijnej. Wymienione cele statutowe, na które Fundacja powołała się, wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie obejmują prowadzenia działalności w zakresie występowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto cele te są zbyt ogólne, aby mogły służyć do uzasadnienia udziału Fundacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Cel statutowy oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Wniosek Fundacji o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika, został wniesiony w sprawie dotyczącej wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, a więc cele działalności Fundacji nie obejmują swoim zakresem spraw takich jak niniejsza. Zatem powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że Fundacji nie przysługuje legitymacja materialnoprawna do występowania na prawach strony w sprawie dotyczącej wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Stosownie do art. 33 § 2 powołanej ustawy zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Określenie wymienionych celów działania organizacji, w żadnym razie nie może być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym uzasadniać posiadanie zdolności sądowej przez organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w rozumieniu art. 25 § 4 powołanej ustawy. Nie może budzić wątpliwości, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Przyjęte w statucie Fundacji cele jej działalności są niewątpliwie zadaniem o bardzo szerokim (ogólnym) zakresie, jednakże sprawa nie dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji, a i wskazane cele nie obejmują prowadzenia działalności w zakresie udziału w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. Zatem wskazane cele statutowe Fundacji nie pozwalają na jej przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego. Organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że w treści wniosku Fundacja w ogóle nawet nie podjęła próby wykazania, na czym konkretnie ta ochrona obiektywnego porządku prawnego w niniejszej sprawie miałaby polegać. Z pewnością przesłanki tej nie spełnia powołanie się na cele Fundacji. Do oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 2 powołanej ustawy nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności, ale konieczne jest wskazanie, że udział organizacji ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem we wniosku Fundacja nie podjęła nawet próby wykazania, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sytuacji, doznałyby wzmocnionej ochrony właśnie poprzez jej udział w postępowaniu (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 662/14, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przy wykładni pojęcia interesu organizacji społecznej i oceny celu statutowego należy mieć na względzie to, że interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu. Udział organizacji społecznej nie może służyć partykularnym interesom organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Tak rozumiany cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Tylko w takiej sytuacji można uznać żądanie organizacji za uzasadnione. Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawienie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu zakres działalności statutowej tej Fundacji nie uwzględnia występowania w sprawach przed sądami administracyjnymi, jak również nie uwzględnia charakteru rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, a jej działania w niniejszej sprawie nie mają i nie mogą mieć znaczenia dla interesu ogólnospołecznego. W tej sytuacji, na mocy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił jak w sentencji.