IV SA/Wa 1379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. Sp. z o.o. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2010r., którą stwierdzono nieważność decyzji SKO w W. z dnia [...] czerwca 2006r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta. W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, drogami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] B. Jako podstawę stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. do osoby nieżyjącej od [...] maja 2001r. tj. T. G. Od decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła M. Sp. z o.o., na którą została przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006r. Wskazano, że G. G. nie ma legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. z tego powodu, że inna osoba tj. T. G. nie żył. Interesu prawnego do zaskarżenia nie można wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dalej wskazano, że organ doręczając decyzje wydane w postępowaniu zwykłym działał zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Na spadkobiercach T. G. ciąży obowiązek zgłoszenia swoich danych do ewidencji. Dalej wskazano, że Prezydent przesłał do SKO pismo, z którego wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Cywilny (sygn. akt [...]) z dnia [...] września 2001r. spadkobiercą T. G. jest jego syn K. G. Kolegium poinformowało K. G. o toczącym się postępowaniu i przesłało odpis decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010r. pouczając o możliwości jego zaskarżenia poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważając ponownie sprawę Kolegium stwierdziło, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4) kpa następuje na żądanie strony. Takiego wymogu nie ma w odniesieniu do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano ugruntowane orzecznictwo, z którego wynika, że prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby nieżyjącej i skierowanie do niej decyzji rażąco narusza prawo. Kolegium wystąpiło do organu I instancji, który wskazał, że spadkobiercą po T. G. jest jego syn K. G. Osoba ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Kolegium i została jej doręczona decyzja. Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2011r. do sądu administracyjnego złożyła spółka M. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010r. z uwagi na uznanie, że G. G. miał legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2006r. podczas gdy G. G. w braku przymiotu spadkobiercy T. G. nie miał legitymacji w tym zakresie. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2010r. w sytuacji gdy G. G. nie był legitymowany do wszczęcia postępowania nieważnościowego z powołaniem na interes prawny T. G. Naruszenie art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 61 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. na wniosek G. G., podczas gdy w tej sytuacji nie przysługuje mu legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności. Naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 76 § 1 kpa poprzez uznanie na podstawie informacji zawartej w piśmie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011r., że spadkobiercą T. G. jest K. G. podczas gdy dokumentem zaświadczającym o nabyciu praw do spadku jest albo postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony skarżącej o zgromadzeniu całego materiału dowodowego oraz poprzez uniemożliwienie spadkobiercom T. G. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010r. i uznanie, że doręczenie tej decyzji spadkobiercom T. G. w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wypełnia dyspozycję art. 10 § 1 kpa. Naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 7, 8, 9, 11 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie podstaw uznania K. G. za spadkobiercę T. G. W konsekwencji skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010r., zaś w przypadku gdy Sąd nie podzieli argumentacji skargi wniesiono w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, ze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek G. G. SKO uznało, że osobie tej jako stronie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2006r. przysługiwała legitymacja do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jakkolwiek art. 157 § 2 kpa przyjmuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy dla określenia legitymacji procesowej uprawniającej do żądania wszczęcia postępowania. W postępowaniu nieważnościowym, którego wszczęcia zażądał G. G., o jego statusie jako strony tego postępowania decyduje druga norma prawna z art. 28 kpa (stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Dla oceny czy G. G. posiada status strony w postępowaniu nieważnościowym niezbędna jest analiza jego własnego interesu, a jeżeli taki interes nie występuje organ powinien postępowanie nieważnościowe umorzyć. Dalej skarga przytacza wyroki NSA oraz SN, z których wynika, że interes prawny, który wywodzi się z prawa materialnego musi być własnym interesem prawnym danego podmiotu. O statusie G. G. i T. G. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy decydowało przysługujące im prawo we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy G. G. powołał okoliczności faktyczne – skierowanie decyzji do nieżyjącego T. G. – świadczące o interesie prawnym T. G., nie zaś o swoim własnym interesie. Ustalenie, że podmiot nie korzysta z własnego interesu prawnego powoduje konieczność odmowy statusu strony, a w konsekwencji organ winien postępowanie nieważnościowe umorzyć. SKO dokonało ustalenia w przedmiocie nabycia praw do spadku po T. G. na podstawie pisma Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011r., w którym znajduje się informacja, że został złożony wniosek o ujawnienie w ewidencji gruntów spadkobierców T. G. oraz, że spadkobiercą po nim jest K. G. Kolegium dokonało powyższego ustalenia z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W zakresie zaświadczającym o nabyciu praw do spadku charakter dokumentu urzędowego mają postanowienia sądów powszechnych stwierdzające nabycie spadku oraz sporządzane przez notariuszy akty poświadczenia dziedziczenia. Wobec tego przywołane pismo Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011r. nie stanowi dokumentu urzędowego bowiem organ ten nie jest powołany do zaświadczania o prawach do spadku. Dalej skarga wywodzi, że organ nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego czym uniemożliwił spółce zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że K. G. nie brał czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010r. i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym Kolegium naruszyło art. 10 § 1 kpa. Nie sanuje tego uchybienia doręczenie K. G. decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. Wobec tego zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą prawną wskazaną w art. 145 §1 pkt 4 kpa), co powoduje, że powinna ona zostać automatycznie uchylona. Na zakończenie skarga przytacza fragmenty uzasadnień wyroków wydanych przez sądy administracyjne na potwierdzenie wadliwości sporządzonego do zaskarżonej decyzji uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika postępowania, w którym została wydana oceniana przez Sąd decyzja administracyjna. W postępowaniu nieważnościowym bowiem zasadnicze znaczenie ma norma procesowa tj. art. 156 kpa i nast., a dopiero w dalszej kolejności inne przepisy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694). Analiza orzecznictwa w tej materii wskazuje, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy odnosić przede wszystkim do norm o charakterze materialnym. Jeżeli natomiast decyzja narusza przepisy prawa procesowego zasadniczo właściwym trybem do jej ewentualnego wzruszenia jest wznowienie postępowania (art. 145 kpa). Jedynie w sytuacjach szczególnych możliwe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności jeżeli zostanie stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych. W niniejszej sprawie organ dopatruje się rażącego naruszenia prawa w tym, że jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy została potraktowana osoba, która zmarła jeszcze przed wszczęciem tego postępowania. Mianowicie T. G. wskazany w rozdzielnikach zarówno decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2006r. zmarł przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ wywodzi, że prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej i skierowanie do niej decyzji administracyjnej rażąco narusza prawo. W pierwszej swojej decyzji SKO przywołało orzecznictwo na potwierdzenie tej tezy, zaskarżona natomiast decyzja lakonicznie podtrzymuje dotychczasowe stanowisko organu nadzorczego. Sąd orzekający stwierdza, że mogą istnieć wątpliwości jak należy zakwalifikować uchybienie, którego dopuścił się organ tj. zawiadamiał o toczącym się postępowaniu oraz o podjętych rozstrzygnięciach osobę uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, która jednak w dacie tych czynności nie żyła. Stosownie do art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być m. in. osoby fizyczne. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 kpa). Z kolei art. 8 § 1 kc stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Z chwilą śmierci osoby fizycznej następuje utrata tej zdolności. Wobec powyższego T. G. nie mając zdolności prawnej w dacie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (z oczywistych powodów nie nabył owej zdolności w toku tego postępowania) nie mógł być stroną tego postępowania. Powyższa sytuacja nie oznacza jednak, że decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2006r. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania G. G. narusza w sposób rażący przepisy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, niezależnie od tego kto występuje z takim żądaniem, o czym w dalszej części uzasadnienia. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako stronę wskazano osobę nieżyjącą. Osoba ta bowiem widniała w ewidencji gruntów jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Co do zasady sposób kwalifikacji strony w takim postępowaniu był prawidłowy, nie mniej jednak nastąpiła wadliwość tego postępowania bez winy organów prowadzących omawiane postępowanie. Sąd jednak stoi na stanowisku, że tego rodzaju wadliwość nie uzasadnia stwierdzenia nieważności spornej decyzji, lecz stanowi ewentualnie podstawę do wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4) kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie wznowienie z tej przyczyny może nastąpić wyłącznie z wniosku strony. Wobec śmierci T. G. podmiotami, które mogą wnioskować o wznowienie postępowania są jego spadkobiercy. Nie jest natomiast uprawniony do zwalczania decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. tym trybem tj. wznowieniowym G. G., ponieważ nie jest spadkobiercą po T. G. Sąd orzekający zapoznał się z linią orzeczniczą, której tezy zostały przyjęte w zaskarżonej decyzji i legły u podstaw rozstrzygnięcia. Jednocześnie zwraca uwagę, że w omawianej kwestii wypowiedział się także NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 901/09) i ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministarcyjnego przyjmuje, że wiążąca wykładnia przepisów ostatecznie należy do tego sądu. NSA w powołanym orzeczeniu stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Sąd orzekający jednak zauważa, że orzeczenie zapadło na tle odmiennego stanu faktycznego. Uznana za wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) kpa decyzja dotyczyła osób zmarłych, ale w taki sposób, że została do nich skierowana i rozstrzygała o ich prawach oraz obowiązkach majątkowych (postępowanie wywłaszczeniowe). W takim stanie faktycznym stanowisko przyjęte w przywołanym wyroku NSA jest najzupełniej trafne. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (odwołanie wniesione przez G. G.) dotyczyła w pierwszej kolejności G. G. realizując jego uprawnienie procesowe jakim była możliwość cofnięcia odwołania, w drugiej kolejności inwestora, którym jest obecnie skarżąca spółka i powodowała, że stało się możliwe wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta zatem nie została skierowana do osoby zmarłej tj. T. G., nie nabywał on na jej mocy żadnych uprawnień ani nie nałożono tą drogą na niego obowiązków. Osoba ta została powiadomiona o toczącym się postępowaniu wyłącznie z tego powodu, że T. G. był współwłaścicielem działki sąsiadującej z inwestycją. Z tej racji był uprawniony do realizacji swoich uprawnień jako strony postępowania, rozstrzygnięcie jednak nie dotyczyło bezpośrednio zarówno przedmiotu jego własności, jak i jego samego jako jej właściciela. Z tych względów Sąd uznał, że owa wadliwość postępowania nie kwalifikuje się na stwierdzenie nieważności omawianej decyzji SKO, lecz na ewentualne wznowienie postępowania z wniosku spadkobierców zmarłego. Rozważania skargi w zakresie braku interesu prawnego G. G. w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w powołaniu się na interes prawny innego podmiotu tj. T. G. i jego spadkobierców co do zasady zasługują na akceptację. Przytoczone w skardze orzecznictwo wskazuje jednoznacznie, że warunkiem wszczęcia postępowania, także nieważnościowego, jest wykazanie własnego, zindywidualizowanego interesu, nie zaś powoływanie się na takowy interes osoby trzeciej. Skarga pomija jednak najistotniejsza kwestię. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie takie wszczyna się nie tylko na żądanie strony, lecz również możliwe jest zbadanie decyzji administracyjnej przez organ nadzoru bez skargi uprawnionego podmiotu jakim jest strona. Ten aspekt podkreśliło SKO w zaskarżonej decyzji co oznacza, że organ ten decyduje o zasadności prowadzenia postępowania nieważnościowego w danej sprawie i jeśli widzi przesłanki do stwierdzenia nieważności jest uprawniony do wydania orzeczenia mimo, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, który nie może wykazać się własnym interesem prawnym. Przyjmuje się w takim wypadku, że organ nadzoru zdecydował o prowadzeniu postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Inne zarzuty skargi o charakterze proceduralnym mają mniejszą wagę i w konsekwencji nie one zdecydowały o uchyleniu zaskarżonych orzeczeń administracyjnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.