IV SA/Wa 1383/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska Protokolant st. spec. Iwona Kędzior po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 marca 2025 r., nr DO.4.7612.79.2022.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia 26 marca 2025 r., nr DO.4.7612.79.2022.RF, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 123 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: kpa) po rozpatrzeniu wniosku A. . P. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ) z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr DO-IV.7612.79.2022.AD, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], orzekającej o zwrocie części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 1277 m2, nr [...] o powierzchni 316 m2 i nr [...] o powierzchni 385 m2, zobowiązującej osoby uprawnione do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w części dotyczącej działki nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (pkt 2 decyzji) – Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z 3 sierpnia 2023 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] (dalej: decyzja wywłaszczeniowa), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi B. (obecnie przy ul. [...] w W.), oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 2700 m2 i nr [...] o powierzchni 1100 m2, stanowiące własność A. P. oraz przeznaczono je pod budowę "[...]" oraz "Kanału [...]". Inwestycje zostały zrealizowane na części ww. działek, a w pozostałej części działki te nie zostały wykorzystane. Jak wynika z mapy do celów prawnych sporządzonej w dniu 20 lutego 1998 r. przez geodetę uprawnionego J. K., części działek, które nie zostały zagospodarowane, zostały wydzielone i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 1277 m2, nr [...] o powierzchni 316 m2 i [...] o powierzchni 385 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w W. (dalej: decyzja KUR) ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz S. P. na gruncie stanowiącym część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1.0689 ha z obrębu [...], odpowiadającym po odnowieniu ewidencji działce nr [...] i ustalił dla S. P. pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste oraz opłaty roczne z tego tytułu. Pismem z dnia 14 lipca 1995 r. A. P., R. C. i J. C. – następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wystąpili o jej zwrot. Jak wynika z mapy do celów prawnych sporządzonej w dniu 20 lutego 1998 r. przez geodetę uprawnionego J. K., części działek, które nie zostały zagospodarowane, zostały wydzielone i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 1277 m2, nr [...] o powierzchni 316 m2 i [...] o powierzchni 385 m2. Działka nr [...] z obr. [...], oddana w użytkowanie wieczyste decyzją KUR została podzielona na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] uległy scaleniu w działkę nr [...], która została następnie podzielona na działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) i nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (księga wieczysta nr [...]. Działka nr [...] jest aktualnie ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Natomiast działka [...] odpowiada obecnie działce nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji KUR, orzekającej o przekazaniu S. P. gruntu w użytkowanie wieczyste. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] (dalej: decyzja zwrotowa), orzeczono o zwrocie na rzecz A. P., R. C. i J. C. części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0316 ha, nr [...] o powierzchni 0,0385 ha i nr [...] o powierzchni 0,1277 ha oraz zobowiązano ww. osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzającą nieważność decyzji KUR. Wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2612/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 września 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzającą nieważność decyzji KUR. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KUR nie zostało zakończone. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r., uzupełnionym pismem z 31 sierpnia 2006 r., S. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej wskazując, że nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu zwrotowym, a postępowanie to ma wpływ na możliwość wykonania decyzji KUR o użytkowaniu wieczystym. Ponadto wnioskodawca wskazał, że swój interes prawny do kwestionowania skarżonej decyzji wywodzi z faktu, że na mocy decyzji KUR otrzymał w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący część nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 1,0689 ha z obrębu [...], odpowiadający po odnowieniu ewidencji działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S. P. ponieważ nie posiadał on interesu prawnego niezbędnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej. S. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, a jego następca prawny – A. P. podtrzymał ten wniosek. Decyzją dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1539/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję z [...] marca 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy ww. decyzję z [...] grudnia 2007 r. Sąd wskazał, że "sam fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., przekazującej poprzednikowi skarżącego w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący część nieruchomości będącej następnie przedmiotem decyzji zwrotowej, stanowił dostateczne źródło interesu prawnego dla ww. osoby w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej (a konsekwentnie obecnie stanowi takie źródło dla sukcesora prawnego ówczesnego zainteresowanego, tj. dla samego skarżącego)". W związku z ww. wyrokiem, pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] zawiadomiono strony, że z wniosku S. P., w miejsce którego wstąpił pan A. P., prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej. W dniu 3 sierpnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 1277 m2 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działek nr [...] o powierzchni 316 m2 i nr [...] o powierzchni 385 m2. A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 157 § 1 i 2 kpa oraz powołując się na fakt, iż w dacie wydania decyzji zwrotowej posiadał prawo użytkowania wieczystego, w związku z czym roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741; dalej: ugn) nie powinno było być zrealizowane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Minister utrzymał w mocy ww. decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. P., reprezentowany przez adwokata, złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej w części dotyczącej działki [...], pomimo że: - w dacie wydania decyzji zwrotowej poprzednik prawny skarżącego posiadał prawo użytkowania wieczystego, które uniemożliwiało realizację roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn; - powstanie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie nie wymagało wpisu do księgi wieczystej, a ponadto nieruchomość ta również w dacie wydania decyzji zwrotowej nie posiadała urządzonej księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ i wyrażoną przez niego ocenę prawną. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym stwierdzenie takie jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających ze wskazanego wyżej art. 156 § 1 kpa, który w punkcie 2. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ostatnia ze wskazanych przesłanek zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna przy tym tkwić w samej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98,; z dnia 8 października 1999 r., IV SA 1646/97 oraz z dnia 18 października 2016 r., I OSK 2995/14). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że narusza ona rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym materiale dowodowym, który potwierdza to w sposób oczywisty. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu decydują trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa; - charakter przepisu, który został naruszony; - racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 965192). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej. Podstawą materialnoprawną decyzji zwrotowej jest art. 136 ust. 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji, który stanowił, iż poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Na podstawie ww. przepisów następcy prawni poprzednich właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 1277 m2 wystąpili o jej zwrot. Art. 229 ugn stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ wydano decyzję o zwrocie nieruchomości naruszając przepis z art. 229 ugn. Skarżący twierdził, że skoro wpis do księgi wieczystej nie miał w tej sprawie charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny, to samo nabycie prawa ubytkowania wieczystego uniemożliwia realizację roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn. Skarżący zdaje się nie zauważać, że aby roszczenie z art. 136 ust. 3 ugn nie przysługiwało muszą być spełnione łącznie dwa warunki. Pierwszym jest sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy, a drugi to ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej. Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste, jednakże osoba która uzyskała prawo użytkowania wieczystego nie ujawniła swojego prawa w księdze wieczystej w dacie wejścia w życie ugn. Z treści księgi wieczystej nr [...], która jest prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że księga ta została założona dopiero na wniosek z dnia 5 kwietnia 2004 r. Art. 229 ugn jednoznacznie stanowi, że warunkiem nieprzysługiwania roszczenia z art. 136 ust. 3 jest ujawnienie praw w księdze wieczystej i nie wskazuje jaki charakter ma mieć wpisu do księgi wieczystej. W ocenie Sądu, przytoczone okoliczności, jednoznacznie pozwoliły stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 229 ugn. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzono również, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było dotknięte innymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Zasadnie organ przyjął, że oceniana decyzja nie narusza pozostałych przesłanek określonych w powołanym ostatnio przepisie, bowiem została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania, a jej wykonanie w dacie wydania nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należało, że brak było podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 kpa. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania lub prawa materialnego, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji