IV SA/Wa 1387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddala skargę – W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca E.S. złożyła do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do którego w ocenie skarżącej doszło w wyniku podjęcia przez Radę W. w dniu [...] maja 2005 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] . Wezwanie pozostało bez rozpoznania. Wobec powyższego pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E.S. wniosła skargę na uchwałę Radę W. w dniu [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09 orzekł, iż uchwała Rady W. z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...],[...] ora [...] została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji zdaniem strony skarżącej, brak ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej działek nr [...],[...] ora [...] uniemożliwia objęcie tych nieruchomości postanowieniami projektowanego planu. Należy mieć bowiem na uwadze, iż stosownie do treści art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 ,art. 15 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy może być uchwalony dla obszarów, które są objęte studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan nie może być sprzeczny z ustaleniami studium. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie wywołuje żadnych skutków matrialnoprawnych. Uchwała ta ma charakter wyłącznie formalny, a jej wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Organ wyjaśnił, iż trwają prace dotyczące wprowadzenia zmian do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W, Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011r. swoje stanowisko w sprawie podtrzymała i uzupełniła skarżąca, podkreślając, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób niezgodny z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej mimo, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego, nie oznacza to, aby nie mogła naruszać obowiązującego prawa, jak również nie oznacza to także, że nie może naruszać interesu prawnego. Wyjaśniła, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego - wbrew odpowiedzi na skargę udzielonej przez pełnomocnika Rady W. - nie ma jedynie charakteru intencyjnego, ale w myśl przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podstawą do powstrzymania się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego. Skarżąca ponownie wskazała, iż prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09 pozbawił mocy obowiązującej uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dla działek gruntu nr [...], [...] i [...], a mimo to, Prezydent W. cały czas podejmował czynności zmierzające do uchwalenia planu miejscowego m.in. dla działek nr [...],[...] i [...]. W dniu [...] grudnia 2011 r. Rada W. uchwaliła plan miejscowy m.in. dla tych działek gruntu, co zapewne wynika z konieczności zachowania zgodności uchwalonego planu z uchwałą o przystąpieniu do jej sporządzenia. Skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego stało się zatem uchwalenie planu miejscowego dla całego obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu, pomimo, że działki nr [...],[...] i [...] nie są objęte ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętymi w uchwale z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. W ocenie skarżacej pozostawanie w obiegu prawnym nieskorygowanej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego doprowadziło zatem do wykluczenia wydania nowych warunków zabudowy dla działek o numerach [...],[...] i [...], uchwalenia planu miejscowego dla tych działek mimo braku dla nich ustaleń studium i do pozbawienia (skutkiem uchwalenia planu miejscowego) mocy obowiązujących tych warunków zabudowy, które zostały dotychczas ustalone (zgodnie z przepisem art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe zdaniem skarżącej potwierdza, że zaskarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny i naruszenie to nie jest zgodne z prawem. Zaniechanie przez Radę W. skorygowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego - wskutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/09 - doprowadziło do pozostawienia tej uchwały w kształcie naruszającym przepisy art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Radę W. przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła ponadto, iż sposób prowadzonych postępowań przez Prezydenta W. nosi znamiona szykan wobec skarżącej, odmawiąjąc przez 7 lat konsekwentnie ustalenia warunków zabudowy. Mimo, iż teren położony w rejonie ulic [...] - [...]-[...] - [...], objęty był wnioskami składanymi przez nią, oraz przez innych inwestorów. Mimo że obowiązywał identyczny stan planistyczny dla wszystkich terenów objętych wnioskami, oraz identyczna sytuacja w zakresie istniejących i planowanych sieci uzbrojenia technicznego zwłaszcza przez M., w stosunku do inwestorów zapadały odmienne rozstrzygnięcia. Skarżąca złożyła również na rozprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie opinię prawną w kwestii utraty mocy prawnej i niedopuszczalności uwzględnienie w miejscowym planie zagsopodarowania przestrzennego postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, których niezgodność prawem stwierdził sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Skarga do Sądu wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi zaś podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Interes prawny musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i musi go cechować bezpośredniość, konkretność i realność. Skarżąca ma niewątpliwie interes prawny w sprawie, albowiem jest właścielką działek o nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu jednak pomimo obszernej argumentacji powołanej w pisemnym wystąpieniu skarżącej, stwierdzić należy iż interes ten nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wynika bowiem, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, a tym bardziej na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, jako właściciela nieruchomości położonej jedynie przy granicy obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. W ocenie Sądu w sprzeczności z powyższymi wywodami nie pozostaje również stanowisko wyrażone w złożonej przez skarżącą opinii prawnej. Wyraża ona pogląd z którym Sąd się w pełni zgadza, iż utrata mocy prawnej postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, których niezgodność z prawem stwierdził sąd administracyjny, powoduje iż niedopuszczalne jest ich uwzględnianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, iż w przedmiotowym postępowaniu nie ocenia się zgodności postanowień uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarzut ewentualnej niezgodności postanowień uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skarżąca E.S. będzie mogła podnosić kwestionując uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem wyłącznie do rozstrzygnięcia czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny skarżącej. W przedstawionym powyżej stanowisku orzekający w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona uchwała Rady W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym. Bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje również fakt sprzecznych z prawem zdaniem skarżącej działań uniemożliwiających uzyskanie przez wiele lat decyzji o warunkach zabudowy. Bezprawne zdaniem skarżącej działanie organów administracji publicznej może być przedmiotem odrębnych postępowań i pozostaje bez wpływu na ocenę naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji