IV SA/Wa 1389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2005 r. [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego N. z dnia [..] stycznia 1950 r., znak [...] - w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej we wsi F., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. K. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny I instancji uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i z tego powodu umorzył postępowanie. Podniósł, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zaś zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na którego przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Wskutek dokonanej analizy stanu prawnego Wojewoda [...] - jako kryterium właściwości przyjmując domniemanie kompetencji starosty - za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez starostwo powiatowe o przejęciu nieruchomości ziemskich uznał samorządowe kolegium odwoławcze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania T. K. od powyższej decyzji Wojewody [...] - na podstawie art. 138 § pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał co do zasady stanowisko organu I instancji. Wskazał, iż podstawą prawną wydania przez Starostwo Powiatowe N. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. były przepisy dekretu dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. 0 przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zdaniem organu odwoławczego, analiza przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do rozpatrzenia żądania strony jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stwierdzono nadto, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia błędnie wskazał, że w obecnym stanie prawnym kompetencja do orzekania w sprawach dotyczących administracji rolnictwa i reformy rolnej należałaby do starosty, podczas gdy z badania przepisów będących materialną podstawą orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wynika, że obecnie rozstrzyganie powyższych spraw w pierwszej instancji należałoby do właściwości organów gminy. Jednakże w obu przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. T. K. w dniu 3 lipca 2006 r. zaskarżył powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący stwierdził, iż w związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie administracji państwowej zachodzą trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego N. z dnia [...] stycznia 1950 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie 1 podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie stwierdzono bowiem, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do dyspozycji art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa ustawa w art. 17 kpa. Kryteria wynikające z tej regulacji pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości w zakresie kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Podkreślić należy, iż w doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia /B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz CH Beck Warszawa 1996, str. 732, a nadto wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., III RN 83/98, OSNAPiUS nr 9 z 1999 r., poz. 293/. Podlegające weryfikacji orzeczenie Starostwa Powiatowego N. z dnia [...] stycznia 1950 r., znak: [...], zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339/ oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz. U. z 1947 r. Nr 59, poz. 318/. Oba wymienione wyżej akty prawne utraciły moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250/. Ten ostatni akt prawny został uchylony ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81/. Stwierdzić należy, iż powołane wyżej ustawy nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiotowych sprawach. Skoro zostały usunięte z systemu prawnego przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie, zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów obu dekretów nie zostały zaś wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną/, to z brzmienia przepisu art. 1 ustawy kompetencyjnej nie można wywodzić kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie wyżej wspomnianych dekretów. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - jako zadań własnych gmin. Zadaniem własnym gminy nie mogło jednak stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz państwa. Takie zadania przewidział ustawodawca reformując w 1990 r. administrację w art. 5 przywołanej ustawy kompetencyjnej, przekazał bowiem do właściwości rejonowych organów administracji rządowej między innymi zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska /Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 ze zm./, dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych /Dz. U. z 1951 r. Nr 46, poz. 340 ze zm./, dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /t. j. Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm./, - ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348/. Wspomniane akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie między innymi orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa. W ocenie Sądu, jeśli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r. nie przewidziała dla spraw opisanych w powołanych wyżej dekretach z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990 r. prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Na podstawie zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz. U. z 1990 r. Nr 21, poz. 123 ze zm./ organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wówczas właściwy wojewoda. Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych orzekających 0 przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Sytuację tę zmieniła kolejna, obowiązująca od 1 stycznia 1999 r., reforma administracji publicznej. W ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668/ zadania 1 kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano bowiem starostom, którzy w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578/ są przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie stosownie do regulacji art. 38 ust. 1 tejże ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia, wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej /ińde postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2005 r., I OW 35/2005, niepublik./. Nadto, stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 1994 r. Nr 122, poz. 593 ze zm./ - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1124/ -organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126/. Znowelizowany przepis art. 17 kpa stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577/ -w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz. U. z 2000 r. Nr 22, poz. 268/, jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zdaniem Sądu, brak jest takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia, a więc uprawnionego do weryfikacji orzeczenia Starostwa Powiatowego N. o przejęciu na własność państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi F. - w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność A. K. Wobec powyższych rozważań Sąd uznał, że właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego N. o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego - jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jakkolwiek nie wywiódł właściwych wniosków z analizy wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawnych - poprzez przyjęcie domniemania kompetencji gminy, to jednak zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. o umorzeniu postępowania na postawie art. 105 § 1 kpa. Trafnie bowiem przyjął organ administracyjny II instancji, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez starostwo powiatowe o przejęciu nieruchomości ziemskich jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec powyższego, za zgodne z przepisami prawa należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające, iż Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Dodać nadto należy, iż decyzja Ministra Rolnictwa ii Rozwoju Wsi ma walor jedynie procesowy i w żaden sposób nie dokonuje oceny zasadności wniosku skarżącego zmierzającego do wyeliminowania orzeczenia Starostwa Powiatowego N. z dnia [...] stycznial950 r. Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł, jak w sentencji.