IV SA/Wa 1390/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skarg P. R., M. R. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] października 2014 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. o warunkach zabudowy, wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca" lub "inwestor"), dla inwestycji w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (salon kosmetyczno-fryzjerski, biura, handel detaliczny - powierzchnia sprzedaży do [...] m2), wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr ew. [...] u zbiegu ul. [...] i [...] w [...] II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] października 2012 r. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej u zbiegu ulic: [...] i [...].w [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (do [...] m2) wraz z niezbędną infrastrukturą. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2012 r. Skarga inwestora na tę kasatoryjną decyzję SKO została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 11 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 338/13. Sąd administracyjny wskazał w szczególności, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, miało podstawy by uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd podniósł również, że organ I instancji w ogóle nie ustalił szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego określenia frontu działki. II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezydenta Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołania od tej decyzji wnieśli P. W., M. R., P. R., J. M., M. M., M. B. i M. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazało w szczególności, że wniosek inwestora z uzupełnieniami, zawierał wszystkie wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."). Organ I instancji przed wydaniem decyzji - zlecił osobie uprawnionej opracowanie analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r."). Architekt, wpisany na listę w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza ponowna - wobec wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 338/13). Prowadząc postępowanie dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie ma podstaw do kwestionowania zasięgu wyznaczonego wokół działki obszaru analizowanego. Na załączniku graficznym nie jest on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej od strony ul. [...]. Analiza stwierdza istnienie w analizowanym terenie na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, jednorodzinnej, usługowej różnego typu. Analiza urbanistyczna i jej wyniki, będące załącznikiem do zaskarżanej decyzji szczegółowo wyjaśnia i uzasadnia przyjęcie odległości dla nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi, oraz ustalenie i przyjęcie pozostałych parametrów zabudowy. Przyjęte w decyzji wielkości zostały uzgodnione pozytywnie z organami, o których mowa w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji omówił parametry i wskaźniki dla planowanej inwestycji, określone w rozporządzeniu o nowej zabudowie, oraz stwierdził, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały spełnione. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty właścicieli nieruchomości sąsiednich dotyczące uciążliwości z powodu realizacji planowanej inwestycji oraz zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Zaznaczył, że w decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, nie przesądza to jednak o otrzymaniu pozwolenia na budowę, określoną w projekcie budowlanym inwestycji. Odnosząc się do zarzutów co do zaburzenia ładu przestrzennego w przypadku lokalizowania budynków wielorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazano, iż trudno wykazać, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna godzi w zastany porządek, gdy w jej otoczeniu znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skutek taki można wywodzić w wypadkach zdecydowanie dalej idących rozróżnień w zabudowie. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut pominięcia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] podnosząc, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami tego dokumentu. III.1.1. W jednobrzmiących skargach P. R., M. R. i P. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: - art. 61 ust. 1 ustawy i § 3 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje dostęp działki inwestycyjnej od strony ul. [...] oraz dokonanie ustaleń w przedmiocie zagospodarowania działki z naruszeniem zasad występujących na analizowanym terenie sąsiadującym, a w szczególności, nieuwzględnienia w analizie działek z zabudową jednorodzinną od strony wschodniej ul. [...].; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie istniejącej zabudowy na działkach od strony ul. [...]. i od ul. [...] bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady ładu przestrzennego, określonych tym przepisem; - art. 10, 12 i 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie ustaleń studium oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; - art. 6 ust. 2, pkt 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawem chronionego interes właścicieli działek sąsiadujących od strony wschodniej ui. [...].; - art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 i art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. III.1.2. W odpowiedzi na złożoną skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym inwestor wniósł o oddalenie skarg, wywodząc możliwość nawiązania do cech zabudowy znajdującej się na terenie analizowanym i wskazując zabudowę tego rodzaju - budynki wielorodzinne przy ul. [...] i ul.[...]., a także zabudowę, usługową ([...] i [...]) Do pisma dołączono zdjęcia, obrazujące wygład terenu w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca realizacji inwestycji. III.1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2015 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA przywołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdził, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. Sformułowanie w art 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Zdaniem Sądu organ rozpoznając sprawę, bez stosownej podstawy prawnej potraktował jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Pominął równocześnie w istocie - poprzez zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Przyjął ich rozumienie w sprzeczności z ich treścią - jako nie zapewniające ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. i poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa". Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Problem ten dotyczy także - w pewnym zakresie - powstałej uprzednio intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (potrzeba realizacji ekranów lub stosowania innych sposobów ograniczających uciążliwości sąsiedzkie, np. specjalne rozwiązania techniczne przy wyciągach, urządzeniach wentylacyjnych itp.). Oznacza to, że za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenia, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy). Sąd podkreślił, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest jako przyległa - wskazuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba, że analiza byłaby węższa niż 50 m.). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy nie jest jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki. Pozbawione racjonalnego celu jest poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (trzykrotność frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzenia tak szerokiej analizy był uprzednio prezentowany w orzecznictwie. Sąd zaznaczył, że z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, a potwierdzają to fotografie przedłożone przez jednego ze skarżących, jak i przez inwestora, wynika, że bezpośrednio z działką inwestycyjną graniczą tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony południowej oraz wschodniej - po drugiej stronie stosunkowo wąskiej ulicy - oraz teren zielony - rekreacyjny. Po stronie północnej znajduje się pas terenu niezagospodarowanego pomiędzy ul. [...] a kościołem. Obiekty, do których funkcji i parametrów można - zdaniem inwestora - nawiązać, znajdują się za terenem zielonym - to bloki mieszkaniowe usytuowane frontem do ul. [...]. Z kolei kompleks zabudowy przy ul. [...] nie ma dostępu do ul. [...] (ani też [...]) i jest oddzielony od terenu inwestycyjnego stosunkowo szerokim kompleksem terenów zielonych czy dotąd niezagospodarowanych, co nie pozwala uznać by mógł stanowić spójną całość kompozycyjną z planowaną zabudową. Planowana zabudowa nie będzie też stanowić zwartego założenia z istniejącą, po stronie zachodniej, z uwagi na oddzielnie terenem zielonym. Sąd stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być zrealizowane, skoro spełniono warunek występowania na terenie analizowanym analogicznych obiektów jest bezpodstawne, nie znajduje swojego oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do stanowiska organu jakoby zabudowy wielorodzinnej z usługami nie można uznać za kolidującą z sąsiednią funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Sąd stwierdził, że tego rodzaju generalna konstatacja nie znajduje potwierdzenia na gruncie normatywnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) prawodawca, wprowadzając jednolite oznaczenia rodzajów zabudowy, pomimo egzemplifikowania ich stosunkowo niewielu (10), nakazuje w decyzjach uwzględniać rozróżnienie właśnie na wielorodzinną i jednorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a). Sąd uznał natomiast za chybione zarzuty skargi nie uwzględnienia ustaleń Studium. Ten swego rodzaju akt planistyczny nie rodzi skutków w kontekście wydawania decyzji o warunkach zabudowy. III.2.1. W skardze kasacyjnej inwestor zaskarżył powyższy wyrok w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: (i) przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ład przestrzenny" polegającą na przyjęciu wykładni niezgodnej z celami ustawy i niedopuszczeniu do realizacji inwestycji pomimo że istniejące obiekty w obszarze analizowanym mają analogiczne funkcje – i parametry, a planowana inwestycja tworzy z istniejącymi budynkami harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię "chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich" podczas gdy jedną z podstawowych zasad prawa zagospodarowania przestrzennego jest wolność zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma się tytuł prawny, albowiem z prawa własności wynika również prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, których nie można interpretować rozszerzająco; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie powinno się dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu brać pod uwagę gabarytów wszystkich obiektów posadowionych w obszarze analizowanym, lecz tylko obiekty z bliżej nieokreślonego najbliższego sąsiedztwa, a także poprzez błędną wykładnię zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" i przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, podczas gdy badając wpływ inwestycji na otoczenie w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, a nie jako działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją; (ii) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie wydania warunków zabudowy wydanej zgodnie z przepisami prawa materialnego, a w szczególności zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz pisma procesowego z [...] listopada 2015 r. podniesiono, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Strona skarżąca zauważyła, że w zaskarżonym wyroku nawiązania do "zasady dobrego sąsiedztwa" i "ładu przestrzennego" dotyczą jedynie działek najbliżej sąsiadujących z planowaną inwestycją. Brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia jakoby ustawodawca obligując w rozporządzeniu do określenia minimalnego obszaru analizowanego godził się na to by jedynie działki z najbliższego sąsiedztwa podlegały analizie pod kątem zachowania w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Gdyby w sposób prawidłowy przeanalizowano funkcję, formę architektoniczną, gabaryty zabudowy oraz sposób zagospodarowania działek w całym obszarze analizowanym, zgodnie z okręgiem wyznaczonym na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzono by, że w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa różnego typu. Podstawą odmowy wydania decyzji terenu musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Natomiast w niniejszej sprawie pomiędzy planowaną inwestycją a zabudową mieszkaniową jednorodzinną funkcja zabudowy zostaje zachowana. Spółka podniosła, że z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz.1589) wynika, że zarówno budynki jednorodzinne, jak i wielorodzinne pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Skoro pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne są małe punkty usługowe i nie kolidują one z mieszkaniowym charakterem obszaru, to nie można zgodzić się, że drobne usługi usytuowane na parterze planowanej inwestycji zakłócą dominującą funkcję mieszkaniową na danym terenie lub będą z nią rażąco sprzeczne. Podniesiono, że analiza części graficznej i tekstowej przedłożonej analizy urbanistycznej pozwala na stwierdzenie, że wymogi dotyczące zachowania ładu przestrzennego zostały zachowane. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ([...] kondygnacje) o wysokości ok. [...] m u zbiegu ulic [...] i [...].. Na działkach sąsiednich wysokość zabudowy wynosi [...] i [...] m, a co za tym idzie wnioskowana wysokość [...] m mieści się w warunkach dla nowej zabudowy. Wskazano też, że szerokość frontu działki wynosi [...] m, a więc trzykrotna szerokość to [...] m. Już ta okoliczność powoduje, że stanowisko Sądu, iż do analizy przyjęto zbyt duży teren jest bezzasadne. Teren inwestycji o pow. [...] ha leży na styku trzech kompleksów zabudowy: usługowej (po przeciwnej stronie ulicy ., zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (od strony zachodniej) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od strony wschodniej i południowej). Ponieważ teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położonej przy tej samej ulicy [...] co tren inwestycji, dzieli tylko ok. [...] m, tj. mniej niż szerokość działki inwestycyjnej, to nie można stwierdzić braku zachowania funkcji. Strona skarżąca wskazała, że rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie owych paramentów i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Odnosząc się do tzw. stosunków sąsiedzkich i rzekomego wpływu planowanej inwestycji na zakres korzystania z prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi, wskazano, że ustawodawca dopuszcza powstawanie budynków w odległości [...] m od granicy działki i zasadniczo nie jest to sprzeczne z "zasadą dobrego sąsiedztwa", gdyż gwarantuje sąsiadom komfort zamieszkania poprzez zachowanie odpowiedniego odstępu pomiędzy budynkami. Wbrew twierdzeniu Sądu, odległość około [...] m między planowanym budynkiem a najbliższym budynkiem jednorodzinnym, przecięta drogą, nie będzie oddziaływać na nieskrępowane korzystanie z prawa własności gruntu, na którym posadowiono dom jednorodzinny. Podnoszone argumenty dotyczące ewentualnych immisji i hipotetycznego zakłócania ciszy na sąsiednich działkach przez planowaną inwestycję stanowią natomiast materię prawa cywilnego. W razie zaistnienia takich okoliczności właścicielom będą przysługiwały w tym zakresie roszczenia przewidziane w art. 144 k.c. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że błędna wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określająca tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, była przyczyną wadliwej subsumcji normy prawa materialnego w niniejszej sprawie. III.2.2. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1840/15) uchylił powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona przez inwestora zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Z powyższych względów błędna jest wykładnia pojęcia "działka sąsiednia" dokonana przez sąd pierwszej instancji, zawężająca rozumienie tego pojęcia wyłącznie do działek przyległych, bezpośrednio graniczących. Błędne jest też rozumienie przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "ładu przestrzennego" i wynikających z tego konsekwencji. Podkreślić należy, iż przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Zaznaczyć też należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). NSA podkreślił, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji w orzecznictwie NSA prezentowany jest ugruntowany, jednolity pogląd opowiadający się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego, podkreślający, że pojęcia "działka sąsiednia" nie można ograniczać tylko do działek bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Zważywszy, iż sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - w oparciu o błędną wykładnię przepisów – to tym samym dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 lit. a) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien ponownie rozpoznać sprawę i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny dotyczący rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, w tym pojęcia "działka sąsiednia" i "ład przestrzenny". IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skargi są bezzasadne i podlegają oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA). IV.3.1. Przenosząc powyższy ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa) nie można ograniczyć się do sposobu zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Analiza załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, wsparta analizą zdjęć złożonych przez strony, wskazuje jednoznacznie, że w obszarze analizowanym znajdują się nie tylko budynki jednorodzinne (w tym domy skarżących), ale również liczne budynki wielorodzinne (np. u zbiegu ulic [...] i [...]) W obszarze analizowanym jest obecna również zabudowa usługowa (zob. s. 7 analizy urbanistycznej). Weryfikacja materiału aktowego prowadzi do wniosku, że obszar analizowany stanowi spójną całość architektoniczną, na której współwystępuje m. in. zabudowa mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, wręcz przeciwnie, wpisuje się ona w dotychczasowy sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Sąd dostrzega argumenty skarżących, którzy wyrażają obawy związane z powstaniem nowej zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Trzeba jednak stwierdzić, że argumenty te nie mogą doprowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ślad za NSA należy przypomnieć o obowiązującej w prawie zagospodarowania przestrzennego zasadzie wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Uzupełniająco należy ponieść, że decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z etapów – i to wstępnych - procesu inwestycyjnego. Ustalenie warunków zabudowy nie zastępuje w szczególności procedury udzielania pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu, a nie w postępowaniu lokalizacyjnym, bada się spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym usytuowanie względem nieruchomości sąsiednich. IV.3.2. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków (tj. 14 m). Rację mają skarżący, że z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość tego parametru architektonicznego na obszarze analizowanym to 10 m (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r.). Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia z 2003 r., dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie ze sporządzoną w niniejszej sprawie analizą urbanistyczną wysokość zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych to właśnie [...] m (s. 4 analizy). Przyjęta w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie jest zatem dowolna, a racjonalnie uzasadniona potrzebą zachowania ładu przestrzennego (tj. koniecznością utrzymania zbliżonej wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących na relewantnym obszarze analizowanym). IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty skarg dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarg, analiza materiałów zebranych w aktach sprawy wskazuje, że teren przedmiotowej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym od ul. [...].. Przede wszystkim wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przepisie tych chodzi zatem o możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Dostępu do drogi publicznej na gruncie u.p.z.p. nie należy natomiast utożsamiać z funkcjonowaniem zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Zezwolenie na lokalizację zjazdu stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, uregulowanego w art. 29 ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie na gruncie tego przepisu – wydanym w relewantnym dla niniejszej sprawy stanie prawnym, tj. sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2017 r. – przyjmowano, że dla budowy zjazdu z drogi publicznej zbędne jest wydawanie dodatkowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej ustalenia musiałyby być powtórzeniem ustaleń decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., II OSK 2463/15, CBOSA i cyt. tam orzeczenia NSA). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] (stanowiąca mienie gminne) i przylegająca od południa do terenu inwestycji, a od północy do drogi publicznej (ul. [...]), oznaczona jest symbolem "dr", czyli droga (zob. też skrócony wypis ze skorowidza działek). Przypomnieć należy, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego. Należy podkreślić, że ustawodawca posłużył się tu ogólnym terminem "planowania przestrzennego", który to termin w momencie uchwalenia ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. w 1989 r.) obejmował zarówno opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego, jak i wydawanie decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji (zob. art. 2 i 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99). Również w świetle wykładni systemowej należy przyjąć, że planowanie przestrzenne w rozumieniu art. 21 ust. 1 p.g.k. obejmuje obie formy ustalania sposobu zagospodarowania terenu, tj. zarówno uchwalenie planu miejscowego, jak i wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Na znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 8 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, CBOSA). Reasumując, orzekające w sprawie organy - mając na uwadze powyższe ustalenia co do statusu działki nr [...] według ewidencji gruntów i budynków - mogły przyjąć, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (tj. ul. [...]). Wbrew twierdzeniom skarżącego P. W., z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby część działki nr [...] przylegająca do ul. [...]. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej wskazuje również pismo Wydziału Inżynierii Miejskiej i Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. Prawidłowości ocen dokonanych przez orzekające organy w aspekcie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie podważa zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. dołączonego do pisma skarżącego P. W. z [...] września 2017 r. Pomijając już okoliczność, że rzeczone zaświadczenie dotyczy stanu na dzień jego wydania, a nie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to zaświadczenie to potwierdza li tylko, że brak jest zjazdu (w rozumieniu ustawy o drogach publicznych) z ul. [...] na teren inwestycji. Jak już to wyjaśniono wyżej, zgoda na lokalizację zjazdu wydawana jest w odrębnym postępowaniu niż ustalenie warunków zabudowy. Faktyczne istnienie zjazdu lub wydanie decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu nie jest przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia tej ostatniej decyzji istotne jest tylko, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.