IV SA/Wa 1395/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki urządzeń melioracji wodnych - oddala skargę - Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. nakładającą na Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych w W. obowiązek rozebrania na swój koszt urządzeń melioracji wodnych wykonywanych w ramach zadania "F. III etap", obejmującego grunty położone we wsi F., J., L., P. oraz orzekł o odmowie nakazania rozbiórki urządzeń melioracji wodnych zlokalizowanych w obszarze działki nr [...] stanowiącej własność W. O. W sprawie wskazano następujący stan faktyczny i prawny. Przedmiotowe urządzenia melioracyjne zostały wykonane - na koszt Państwa, za zwrotem części kosztów - przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. (jako inwestora) w latach 1996-1998 na podstawie wydanej na jego wniosek decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 1996 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2003 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy R. W związku z tym W. O. wnioskiem z 26 maja 2005 r. złożonym do Starosty [...] wystąpił m. in. o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie rozebrania przedmiotowych urządzeń melioracyjnych na podstawie art. 64 ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. zgodnie z którym zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Starosta [...] na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej w skrócie: Prawo wodne), nałożył na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. obowiązek rozebrania na własny koszt urządzeń melioracji wodnych wykonanych w ramach zadania "F. III etap" obejmującego grunty położone w F., J., L. i P. Jednocześnie orzeczono, iż prace związane z rozbiórką tych urządzeń należy rozpocząć niezwłocznie od dnia otrzymania decyzji, urządzenia mają być rozebrane do dnia 30 września 2008 r., a podmiot obowiązany do ich rozebrania powinien dostarczyć organowi dokumenty potwierdzające wykonanie nałożonego na niego obowiązku do dnia 15 października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż urządzenia melioracyjne zostały wykonane w oparciu o uchyloną decyzję, a więc zostały wykonane z naruszeniem prawa. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli sołtys i podpisani pod odwołaniem mieszkańcy F., a także Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. Decyzją z [...] marca 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania skargi W. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 906/09 uchylił decyzję z [...] marca 2009 r. Sąd wskazał na naruszenie art. 138 § 2 kpa, a także podniósł, iż organ zaskarżoną decyzją nie rozpatrzył drugiego odwołania wniesionego przez sołtysa i podpisanych pod odwołaniem mieszkańców F. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydał decyzję z [...] czerwca 2010 r. – obecnie zaskarżoną do Sądu przez W. O. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż oceniając posiadane dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, która jak wynika z akt przekazanych przez Starostę [...] toczy się w różnych kwestiach z nią związanych od 1997 r., zwrócono uwagę na kilka faktów, które zdaniem organu miały wpływ na dotychczasowe rozstrzygnięcia. Dotyczy to głównie błędnej interpretacji przepisów art. 85 ustawy Prawo wodne, który stanowił podstawę wydania decyzji z [...] października 1996 r. przez Wójta Gminy R. dot. wykonania zadania "F. III etap", na koszt Państwa, za zwrotem części kosztów przez właścicieli gruntów, która z przyczyn formalnych została uchylona przez organy wyższego stopnia. Treść tego artykułu należy wiązać, w ocenie organu odwoławczego, z zapisami art. 92 ust. 2 ówczesnej ustawy, który dopuszcza (słowem "mogą") wykonywanie na koszt budżetu państwa, za zwrotem przez właścicieli gruntów urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach innych niż stanowiące własność Państwa, zaś art. 85 wskazuje organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Odpowiednikiem tego artykułu są w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne - art. 74 i art. 74b. Przedmiotowe artykuły zarówno aktualnie, jak i poprzednio dotyczą tylko i wyłącznie spraw związanych z finansowaniem inwestycji i nie mają nic wspólnego z fizyczną ich realizacją (który to błąd wielokrotnie powtarza się w stanowisku zarówno stron postępowania, jak i organów). Stąd uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 1996r. jak i kolejnych w przedmiotowej sprawie, mogło spowodować jedynie komplikacje w zakresie finansowania wykonanych urządzeń melioracji szczegółowych, nie spowodowało natomiast (co mylnie podnosi Starosta [...]) - wykonania urządzeń melioracyjnych z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na fakt, iż sprawy szczególnego korzystania z wód oraz wykonania urządzeń wodnych regulują przepisy dotyczące pozwoleń wodnoprawnych. W przypadku melioracji wodnych szczegółowych - wg wydanego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 1974 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985r. (Dz. U. Nr 13, poz. 55) w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonania i eksploatacji urządzeń wodnych, nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego - w § 1.1. pkt. 6 wymienione zostały melioracje wodne szczegółowe. Pod rządami tych przepisów fakt wykonania przedmiotowych urządzeń bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, iż wykonane zostały sprzecznie z prawem. Tym samym wniosek W. O. żądający rozbiórki urządzenia melioracyjnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 64 ust 5 (po zmianach przepis uchylony i zawarty w art. 64a ust. 1) nie znajduje, zdaniem organu, potwierdzenia w obowiązujących w tamtym okresie przepisach. W świetle powyższego nie znajdują także uzasadnienia prowadzone postępowania dotyczące zarówno udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie istniejących urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jak i ich legalizacji. Oceniając postępowanie organu I instancji Dyrektor stwierdził, iż fakt braku wymogu uzyskania przez realizującego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w swoim postępowaniu pominął, zaś swoją decyzję oparł na dokumentach dot. braku zgłoszenia ich budowy, który to obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane i nie może być przedmiotem podstawy rozstrzygnięcia dokonanego wg przepisów ustawy Prawo wodne. Dodatkowo, co wynika z odwołania inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych na przedmiotowym zadaniu we właściwym Urzędzie Rejonowym w W. W świetle powyższych faktów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty [...] wyrażonym w decyzji z [...] listopada 2007 r., ponieważ przyjęta przesłanka wydania w trybie art. 64 a ust. 1 decyzji o rozbiórce urządzenia melioracyjnego wykonanego bez pozwolenia prawnowodnego jest w przedmiotowym przypadku błędna i nieprawdziwa. Błędnym jest także, w opinii Dyrektora, nałożenie obowiązku rozpoczęcia rozbiórki niezwłocznie od dnia otrzymanej decyzji, z uwagi na fakt, że rozbiórka urządzenia wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Organem właściwym do jej wydania, jest organ właściwy do udzielenia pozwolenia na jego wykonanie. Jednocześnie podkreślono, że: 1. obowiązujące w okresie realizacji inwestycji przepisy art. 85 ust. 5 oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustalały zasady i obowiązki właścicieli gruntów związane wykonaniem urządzeń melioracji szczegółowych oraz zasady wypłaty odszkodowań za straty w związku z tym poniesione. W świetle tych przepisów: • właściciel nieruchomości, którego dotyczyła decyzja o wykonaniu na koszt Państwa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązany był umożliwić wejście na grunt w celu wykonania urządzeń. • za szkodę wyrządzoną w związku z wykonywaniem urządzeń wodnych, właścicielowi gruntu nie odnoszącemu korzyści z ich funkcjonowania, jako poszkodowanemu, przysługiwało odszkodowanie. Strona z tych uprawnień nie skorzystała. 2. Inwestycja wykonana została na wniosek ponad 60% rolników, właścicieli ponad połowy ogólnego obszaru gruntów (podnoszona przez W.O. sprawa sfałszowania podpisu ojca na liście zainteresowanych rolników, tego faktu generalnie nie zmienia i nosząc znamiona przestępstwa, była rozpatrywana przez organy ścigania). 3. Wykonana inwestycja dotyczy urządzeń służących "dobru publicznemu", tj. służących do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby w obszarze objętym jej oddziaływaniem, gdzie prowadzona jest produkcja rolna. Trasa i warunki przebiegu głównego zbieracza systemu drenarskiego, który jest przedmiotem wniosku strony była uzgadniana ze stroną - na działce zgodnie z ustaleniami wykonano dwie studzienki melioracyjne. Z dokumentów sprawy wynika, że projekt melioracyjny opracowany został zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w tym temacie, a działania podjęte w celu korekty jego przebiegu, nie odniosły skutku w związku z faktem, że sąsiedzi W. O. nie wyrazili zgody na zmianę trasy zaprojektowanego zbieracza. W. O. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. Podkreślił, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i winna ostać się w obrocie prawnym. Skarżący podniósł, iż myli się organ odwoławczy twierdząc, że inwestycja została wykonana na wniosek i za zgodą rolników, a nadto, że służy dobru publicznemu. Zdaniem skarżącego brak jest takiego wniosku, a znajdująca się w aktach lista osób nie zawiera żadnego żądania, a zatem nie może być wnioskiem, o którym pisze organ. Nadto skarżący wskazał, iż odwołanie sołtysa i mieszkańców F. zostało złożone z uchybieniem terminu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 906/09). Wyrokiem tym uchylono poprzednią decyzję organu odwoławczego z [...] marca 2008 r. Okoliczność ta oznacza, iż organ administracji rozpoznający sprawę po wyroku Sądu Administracyjnego - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego w sprawie. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W myśl art. 85 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne, uchylonej przez art. 219 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o wykonaniu na koszt budżetu państwa, za zwrotem części kosztów, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi. Decyzję o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wydaje się na wniosek spółki wodnej, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub większości zainteresowanych właścicieli nieruchomości; większość ta nie jest wymagana, jeżeli wniosek zostanie zgłoszony przez właścicieli co najmniej połowy ogólnego obszaru gruntów przewidzianych do zmeliorowania. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może wydać decyzję o wykonaniu na koszt budżetu państwa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych bez zachowania warunków określonych w ust. 2, jeżeli tego wymaga interes racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej. Analizując dalej przepisy ustawy Prawo wodne z 1974 r. wskazać należy na art. 91 ust. 4, w którym podaje się co należy zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W myśl natomiast art. 92 ust. 2 tej ustawy wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach innych niż stanowiące własność Państwa należy do właścicieli tych gruntów; urządzenia takie mogą być wykonane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej za zwrotem przez właścicieli części kosztów. Z rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczegółowego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych niewymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 13 poz. 55) wydanego na podstawie art. 31 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. wynika, iż pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (§ 1 ust. 1 pkt 6). Powyższe regulacje prawne jednoznacznie wskazują, iż wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 64 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. (o treści obowiązującej w dniu 26 maja 2005 r. czyli w dniu złożenia wniosku przez skarżącego), a następnie art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji z 2 listopada 2007 r.). Przepis ten bowiem wskazuje, iż zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Skoro zatem w sprawie nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, to nie można czynić zarzutu, że wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie odpowiada prawu w tym zakresie. Z tego więc względu należało uznać, iż organ w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. prezentuje prawidłową, zdaniem Sądu, wykładnię powołanych przepisów. Powyżej wskazane wywody Sądu kondensują istotę rozpoznawanej sprawy. Spór sprowadza się bowiem do wykładni ww. przepisów ustawy, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania art. 64 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (na dzień 26 maja 2005 r.) bądź w zmienionej wersji jako art. 64a ust. 1 powołanej ustawy. Stąd też zarzuty skargi dotyczące okoliczności, że inwestycja nie została wykonana na wniosek i za zgodą rolników, a nadto, że nie służy dobru publicznemu, nie mogą zostać uwzględnione. Zarzuty te nie mogą być skutecznie podniesione w niniejszym postępowaniu. Odparcia wymaga nadto zarzut skargi, iż odwołanie sołtysa i mieszkańców wsi F. zostało rozpoznane pomimo złożenia go z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało złożone osobiście przez wnoszących w dniu 19 marca 2008 r. podczas, gdy decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2007 r. Brak jednak w aktach jednoznacznego dowodu, który umożliwiałby ustalenie daty od której należałoby liczyć 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Organ próbował – co prawda – ustalić ów dzień jednakże bezskutecznie. W tej sytuacji słusznie w sprawie uznano (na korzyść strony), iż odwołanie zostało złożone w terminie. W tym miejscu należy jednak podnieść, że brak konkretyzacji adresata decyzji poprzez wskazanie tak bliżej nieoznaczonej społeczności in gremio - sołtys i mieszkańcy wsi F. – nie w pełni odpowiada przepisom prawa, jednakże Sąd uznał, iż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy skoro organ rozpoznawał jednocześnie odwołanie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych w W., a zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu. Sąd zaś może uwzględnić skargę jeżeli dostrzeże naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie powyższe nie miało zaś istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc w tym zakresie zarzut skargi nie mógł przynieść pożądanego dla skarżącego skutku. Konkludując, stwierdzić należy, że organ wnikliwie i wszechstronnie ustalił i rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadnił przekonująco swoją decyzję, będąc jednocześnie w zgodzie z art. 153 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.