IV SA/Wa 1398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. nr [...], orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] gm. [...], zajętą pod część drogi publicznej krajowej nr [...] relacji: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2017 r. do Starostowa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Wojewody [...] z [...] września 2017 r. przekazujące według właściwości wniosek E. J. z [...] sierpnia 2017 r. (doprecyzowany pismem z [...] sierpnia 2017 r.) w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do ewidencji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. pod nr [...] jako działka nr [...], zajętej pod część pasa drogi publicznej krajowej Nr [...] relacji: [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], która w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była ujawniona w ewidencji gruntów. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], w zakresie działki nr [...], polegających na wykazaniu w rejestrze gruntów działek nr [...] i nr [...] odpowiadających części działki nr [...]. Wojewoda [...] wskazał również, że ustalono, że na dzień [...] grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] (dawny nr [...]) byli A. i W. małż. S. na podstawie aktu własności ziemi z [...] września 1976 r. Ponadto ustalono także, że dotychczasowymi współwłaścicielami działki nr [...] byli W. S. w udziale 1/9 części, P. J. w udziale 1/10 części, J. S. w udziale 1/9 części, B. G. w udziale 1/9 części, H. K. w udziale 1/9 części, A. G. w udziale 1/9 części, E. J. w udziale 1/9 części, F. S. w udziale 1/9 części, T. L. w udziale 1/9 części oraz K. M. w udziale 1/9 części na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2000 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2005 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. i umowy darowizny z [...] maja 2012 r. Rep. A nr [...]. W tym stanie rzeczy Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie uwzględnienia opisanego wyżej wniosku E. J. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w obrębie [...] gmina [...], oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęty pod drogę publiczną krajową nr [...] relacji [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek E. J. o ustalenie odszkodowania wpłynął w dniu [...] września 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu na składanie wniosków, roszczenie E. J. wygasło, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. J., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa administracyjnego. W uzasadnieniu E. J. wskazała, że jej rodzice i ich spadkobiercy, jako współwłaściciele, nie byli powiadamiani o zajęciu działki na cele publiczne. Ponadto, ona sama jako właściciel nieruchomości nie otrzymałam żadnej informacji odnośnie zajęcia nieruchomości, gdyż w świetle urzędu nie byłam jej współwłaścicielem. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. J., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stadium to wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę, z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowania przez właściwego miejscowo starostę na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie bowiem wygasa. Wojewoda podkreślił, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu do składania wniosków oznacza, że nie było można skutecznie złożyć wniosku przez dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Organ wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] z [...] stycznia 1999 r. stała się własnością Województwa [...] na podstawie art. 73 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 ww. ustawy, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że E. J. wniosek o odszkodowanie złożyła w [...] sierpnia 2017 r., który ostatecznie sprecyzowała [...] sierpnia 2017 r. Zawiadomieniem z [...] września 2017 r. wniosek ten w zakresie ustalenia odszkodowania za ww. działkę nr [...] został przekazany według właściwości do Starosty [...]. W ocenie Wojewody, z powyższych ustaleń wynika, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu ustawowego określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, dlatego według stanu na dzień zgłoszenia przedmiotowego wniosku strona postępowania nie mogła skutecznie dochodzić roszczenia. Organ odwołał się do orzecznictwa konstytucyjnego w tym zakresie, m.in. do wyroków: z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60), z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 (OTK- A 2004/7/66), z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) oraz z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350). Zdaniem Wojewody, skutkiem uchybienia przez E. J. terminu prawa materialnego z art. 73 ust. 4 ww. ustawy było wygaśnięcie roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, uniemożliwiające skuteczne jego dochodzenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. wniosła E. J. Strona wskazała, że w związku z pozyskaniem informacji o niezgodności w ewidencji gruntów w dniu [...] listopada 2013 r. złożyła wniosek do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-kartograficznego w [...] celem wyjaśnienia stanu prawnego zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi na jej wniosek otrzymała pismo ze Starostwa Powiatowego w [...] z wyjaśnieniem, że działka nr [...] została rozgraniczona i utworzono nową działkę nr [...] bez wiedzy i zgody właścicieli i oznaczono ją jako nieuregulowany stan prawny. W drodze kolejnej korespondencji między urzędami, a jej osobą oraz podjęcia prac geodezyjnych decyzją Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. zaktualizowano ewidencję gruntów i stwierdzono, ze działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Wobec tego wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Poza tym podniosła, że jako właściciel nie otrzymała żadnej informacji odnośnie zajęcia nieruchomości, gdyż w świetle urzędu nie była jej współwłaścicielem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] gminie [...], zajętą pod część drogi publicznej krajowej nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z 4 sierpnia 2017 r. (doprecyzowany w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r.) był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005 r. wygasło. Należy wskazać, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, określił granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Taki kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy znajduje zaś potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Sąd zauważył także, że w analizowanym przepisie ustawodawca, zarówno określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., jak też przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji określenia takiego mechanizmu, ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. (wyroki TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, OTK-A 200/2/60, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt 33/07, OTK-A 2009/8/123). Wskazanie w art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 394/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10, CBOSA oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, LEX nr 531041). Podkreślić przy tym należy, że termin określony w art. 73 ust.4 wskazanej ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też wskazanie przez Skarżącą, że o fakcie przejęcia przedmiotowej działki gruntu na cel drogi publicznej dowiedziała się dopiero w 2016 r., przy aktualizacji ewidencji gruntów, nie może mieć wpływu na zachowanie terminu oraz na skutki jego upływu. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości skarżącej, zajętej pod część pasa drogi publicznej krajowej. Od decyzji tej, jak wynika z akt nie zostało wniesione odwołanie. Co istotne, decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, nie tworzyła bowiem nowego stanu prawnego, potwierdzała jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. Stanowiła ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Dodatkowo należy wskazać, że badając zasadność odmowy ustalenia odszkodowania, sąd administracyjny, nie może zakresem swojej kontroli objąć również kwestii spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym, że roszczenie Skarżącej o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną, wykazany jako działka nr [...] z dniem [...] stycznia 2006 r. wygasło, uniemożliwiło to jej skuteczne jego dochodzenie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, bowiem uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty odpowiada prawu.