IV SA/Wa 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako "GIS") postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 tj. ze zm.), zwanej dalej "uPIS", uchylił zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. w gm. G. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej jako "PIS") uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie G. w obrębie miejscowości T. z zastrzeżeniem zakazu lokalizowania na terenie 30P i 31P przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "Poś". 2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] określonym mianem postanowienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (dalej jako "WIS") uzgodnił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie G. w obrębie miejscowości T. z dwoma zastrzeżeniami (sporządzenie przeglądu ekologicznego przez zakład usytuowany na obszarze oznaczonym P1 ewentualnie P2 oraz ewentualną konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania) 3. W piśmie z dnia 20 października 2008 r. (data wpływu do organu) W. Z. zawarł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. podnosząc, że: a) nie jest ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, narusza interes strony oraz interes społeczny; b) zawiera rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem organu a miejscowym planem (w postanowieniu jest mowa o terenach oznaczonych symbolami P1 i P2 podczas gry w załącznikach do planu takie tereny nie występują); c) pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem PIS z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgadniającym plan zagospodarowania z jednoczesnym zakazem lokalizowania na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; d) wnioskujący bez winy nie brał udziału w postępowaniu; e) postanowienie zostało wydane przez niewłaściwy organ; f) zawarte w pkt 2 rozstrzygnięcia sformułowanie "ewentualna konieczność utworzenia strefy obszaru ograniczonego użytkowania" nie może być uznane za orzeczenie w zakresie władztwa administracyjnego, gdyż taki zapis nie pozwala na ustalenie treści i wiążącego zakresu oraz na prawidłowe stosowanie. 4. WIS postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. w gm. G. W uzasadnieniu wskazał, iż wznowienie postępowania nie było dopuszczalne, gdyż nie została spełniona przesłanka podmiotowa (wniosek nie pochodzi od strony – wnioskodawca nie był stroną w postępowaniu toczącym się przed WIS o uzgodnienie planu zagospodarowania, zaś możliwość działania miał jedynie przed wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta poprzez składanie uwag lub wniosków do projektu planu zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwaną dalej "upzp") oraz brak było związku przyczynowego pomiędzy wskazaną przyczyną wznowieniową a treścią istniejącego w obrocie postanowienia. Podniesiony zarzut jakoby postanowienie zostało wydane przez niewłaściwy organ nie jest przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa dlatego nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto pozostałe zarzuty (wskazane w podpunktach a, b, c i f) w sposób oczywisty również nie mieszczą się w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 kpa, gdyż żadna ze wskazanych w nich okoliczności nie pozwala przyjąć, iż w sprawie mogło dojść do popełnienia przestępstwa, sfałszowania dowodów na podstawie których wydano postanowienie, aby zaistniały nowe, istotne dla sprawy okoliczności bądź dowody istniejące w dniu wydania postanowienia, a nieznane organowi uzgadniającemu. Nie wynika z nich również spełnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 6 – 8 kpa. 5. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i uwzględnienie wniosku. Wskazał, iż jego wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6, 8 kpa. Żalący zwrócił uwagę, iż treść aktu zawiera sformułowanie "ewentualnie", co wyklucza jakiekolwiek stanowcze interpretowanie dotyczące obszarów P1 i P2, oraz podniósł zarzut nierozpoznania istoty sprawy, brak analizy materiału dowodowego, naruszenie art. 7 kpa. Dodatkowo podniósł, iż organem właściwym do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu uPIS jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Następnie zauważył, iż postanowienie WIS zostało wydane w trybie art. 106 kpa w toku współdziałania organów, tak więc stronie winien być zapewniony udział w takim postępowaniu w każdym jego stadium zgodnie z przepisami kpa. Żalący wskazał, iż brał udział w dyskusji publicznej dotyczącej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapoznał się z projektem planu, nic mu jednak nie było wiadomo do dnia 8 października 2008 r. o istnieniu postanowienia WIS (informacji o tym postanowieniu nie było na tablicy ogłoszeń w gminie, nie była ujęta w tekście sporządzonego projektu planu, nie było jej na stronie internetowej urzędu miasta). Powyższe uzasadnia wypełnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazał, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym posiada, gdyż jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi T. w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, a w jego prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości będą godziły negatywne oddziaływania powstałe wskutek realizacji przedsięwzięcia. W. Z. zauważył, iż miejscowym plan zagospodarowania gminy G. (uzgodniony przez WIS), został wyeliminowany z obrotu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2091/06. 6. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. GIS uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów W. Z. organ stwierdził, że wskazanie zastrzeżeń dla obszarów oznaczonych P1 i P2 przez WIS jest bezprzedmiotowe i nie ma wpływu na uzgodnienie miejscowego planu przez inne organy. Ponadto po wydaniu przez PIS dnia [...] kwietnia 2005 r. postanowienia uzgadniającego projekt miejscowego planu (uchwalanego w związku z budową obwodnicy G. oraz trasy europejskiej [...] i [...] jak również węzła autostradowego w ciągu planowanej autostrady [...]) do Burmistrza G. wpłynęło pismo z dnia 27 kwietnia 2005 r. z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, informujące o nowych danych dotyczących rozmieszczenia planowanego węzła autostradowego. Dlatego też, na podstawie art. 17 pkt 6 i 7 upzp oraz stosownych uchwał Rady Miejskiej w G. pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. (uzupełnionym pismem z dnia 20 lipca 2005 r.) Burmistrz G. wystąpił do PIS o ponowne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. PIS przekazał pismo Burmistrza zgodnie z właściwością do WIS. Ten ostatni zaś, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. uzgodnił projekt miejscowego planu. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie zostało prawidłowo oparte na art. 45 Poś, a więc orzekał organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, a zarzuty strony są bezpodstawne. Jednocześnie organ stwierdził, iż WIS winien na podstawie art. 45 Poś i art. 17 upzp wydać opinię, a nie postanowienie. Jeżeli zaś WIS udzielił opinii w formie postanowienia, to powinno zawierać pouczenie, że na podstawie art. 141 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa nie służy na nie zażalenie. W takim zaś wypadku nie jest możliwe wznowienie postępowania, gdyż takie postępowanie nadzwyczajne jest możliwe jedynie w sprawie zakończonej postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie. Błędem WIS było pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia. Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ uznał go za nieuzasadniony, przywołując przepisy upzp zapewniające stronie możliwość uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. W skardze W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia WIS w całości. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną we wniosku o wznowienie postępowania oraz w zażaleniu na postanowienie WIS z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto podniósł, iż organ drugiej instancji potwierdził zarzut skarżącego i wskazał na błąd dotyczący ustalenia zastrzeżeń dla obszarów oznaczonych P1 i P2, które w załączniku do planu w ogóle nie występują, stwierdzając jednocześnie, iż niezgodność ta nie miała znaczenia w sprawie. Zdaniem skarżącego takie stanowisko organu nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Zarzucił, iż żaden z organów administracyjnych nie odniósł się do kwestii zapewnienia udziału stronie w postępowaniu, zaś problem ten potraktowano ogólnikowo, nie dotykając istoty zagadnienia. Zdaniem skarżącego podobnie organy odniosły się do kwestii merytorycznych (wydanie postanowienia w formie, jaka nie jest możliwa do wykonania, użycia w treści pojęć niedookreślonych - "ewentualnie"). Skarżący podkreślił, iż sporne rozstrzygnięcie WIS z 2005 r. dotyczy nieistniejących terenów P1 i P2 wskazując, iż najprawdopodobniej (gdyż tak jest interpretowane przez organy) postanowienie to dotyczy działki na której aktualnie zlokalizowana jest masarnia i ubojnia (a który to zakład działa w ocenie skarżącego nielegalnie). W odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi dot. naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ stwierdził, iż przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym miał jedynie Burmistrz G. Reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. dodatkowo podniósł, iż odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić w formie decyzji oraz, że wydanie rozstrzygnięcia przez WIS było następstwem przejęcia sprawy, prowadzonej przez PIS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145-152 kpa, umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjna. Procedura ta ma również zastosowania do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem, ale tylko gdy przysługiwało na nie zażalenie (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 126 kpa) z tym, że zamiast decyzji o odmowie wznowienia postępowania lub decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wydaje się postanowienie. Zatem podniesiony na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zarzut niewłaściwej formy w jakiej wydano rozstrzygnięcie w sprawie, należy uznać za chybiony. Rozważenia wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie chodzi o postanowienie od którego przysługuje zażalenie. W ocenie organu odwoławczego pismo WIS z dnia [...] sierpnia 2005 r. określone mianem "postanowienia" jest opinią wydaną w formie postanowienia (na podstawie art. 17 upzp i art. 45 Poś) jednakże z nieprawidłowym pouczeniem o przysługującym środku odwoławczym. W związku z przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie G. w obrębie T., Burmistrz G. wystąpił w trybie art. 106 kpa w zw. z art. 17 pkt 7 i art. 24 ust. 1 upzp o uzgodnienie projektu miejscowego planu do PIS (właściwego na podstawie art. 3 ust. 1 uPIŚ w zw. z art. 12 ust. 1 uPIS). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. PIS uzgodnił projekt planu. Po wpłynięciu pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 kwietnia 2005 r. (dot. nowych danych w zakresie planowanego węzła autostradowego) Burmistrz G. przedłożył projekt do ponownego uzgodnienia przez PIS. Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. PIS przekazał wniosek do WIS (przywołując art. 40 i art. 45 Poś) wskazując jednocześnie, iż projekt planu nie zawiera nowych elementów, które spowodowałyby konieczność wszczęcia postępowania, a sprawa zakończona była postanowieniem PIS z dnia [...] kwietnia 2005 r. W tym miejscu wskazać należy, iż rozdział 1 działu VI Poś (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania) regulował postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 Poś projekt planu zagospodarowania przestrzennego wymagał przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ administracji opracowujący projekt miejscowego planu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już, poddawał go, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez organ ochrony środowiska oraz organ, o którym mowa w art. 45 Poś. W art. 45 Poś wskazano, iż organem właściwym do uzgadniania zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko oraz opiniowania projektów o których mowa w art. 40 Poś był Główny Inspektor Sanitarny – w odniesieniu do postępowań przeprowadzanych przez centralne organy administracji rządowej oraz państwowy wojewódzki inspektor sanitarny - w odniesieniu do pozostałych postępowań. Tak więc, w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko skutków miejscowego planu, jego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, winien być zaopiniowany przez WIS (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 45 Poś), co w sformalizowanej procedurze planistycznej miało miejsce na etapie wskazanym w art. 17 pkt 7 lit. c upzp. Tego rodzaju opinia została niewątpliwie wyrażona w niniejszej sprawie przez WIS. Podnieść należy, iż słusznie przyjął organ odwoławczy, że pismo WIS z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatytułowane "postanowieniem" w rzeczywistości było opinią. Wynika to po pierwsze z przepisów na podstawie których WIS zaopiniował miejscowy plan (wskazany w podstawie art. 45 Poś), ale również z treści rozstrzygnięcia. Wprawdzie w treści orzeczenia przywołano również art. 3 pkt 1 uPIS, w ramach którego orzeczenia organów inspekcji mają charakter wiążących uzgodnień w formie postanowienia (art. 17 pkt 7 lit. c w zw. z art. 24 ust. 1 upzp), jednak w tym przypadku właściwym do zajęcia stanowiska byłby organ PIS (art. 12 ust. 1 uPIS). Jednocześnie organ ten zajął już stanowisko w sprawie (patrz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r.). W tym świetle jako bezpodstawne należny uznać twierdzenie pełnomocnika skarżącego jakoby WIS orzekał wykonując zadania PIS (w zw. z treścią art. 31a uPIS). Nie wynika to w szczególności z treści opinii, nie dokonano także zawiadomienia wskazanego w art. 31a uPIS in fine. Konstatując stwierdzić należy, iż PIS uzgodnił projekt miejscowego planu, natomiast WIS zaopiniował tenże, zaś oba organy działając w ramach przyznanych ich przez ustawodawcę kompetencji, dokonały dwóch różnych przedmiotowo rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 43 ust. 3 Poś zasady opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy upzp. W przepisach tych brak jest jednak wskazania formy dla opinii, w przeciwieństwie do uzgodnień, dla których w art. 24 ust. 1 upzp ustawodawca przewidział reguły z art. 106 kpa. WIS dokonał zaopiniowania projektu miejscowego planu określając swoje stanowisko mianem postanowienia, pouczając jednocześnie o przysługującym zażaleniu. Mając na względzie, że o charakterze rozstrzygnięcia decyduje treść w nim zawarta, a nie tytuł pisma oraz wobec braku przepisów nakazujących stosowania do opinii zasad przewidzianych dla uzgodnień, nie można przyjąć, iż od pisma opiniującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego służyło zażalenie. Zażalenie służy jedynie wtedy, gdy przepis ustawy tak stanowi wprost. Natomiast błędne pouczenie organu o możliwości zaskarżenia nie zmienia sytuacji procesowej strony, gdyż nie prowadzi do nabycia przez nią takiego uprawnienia. Skoro jak uargumentowano powyżej, wnioskiem o wznowienie postępowania objęto postanowienie, od którego nie przysługuje zażalenie, to zgodnie z art. 145 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa wznowienie postępowania nie było dopuszczalne, a sprawę należało zakończyć postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy winien więc utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które okazało się prawidłowe pomimo, iż zostało uzasadnione innymi przesłankami. W związku z tym należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie PIS zostało wydane z uchybieniem przepisom postępowania. Jednakże wskazane uchybienie organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skutek rozstrzygnięcia GIS (uchylenie rozstrzygnięcia WIS i umorzenia postępowania pierwszej instancji) jest tożsamy z odmową wznowienia postępowania administracyjnego (uchylone rozstrzygnięcie WIS). Orzeczenie chodź wadliwie sformułowane wskazuje, iż wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie jest możliwe, a ponadto została wyczerpana dwuinstancyjna droga postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 15 kpa). Wobec tego, stwierdzenie powyższego uchybienia nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". W związku z niedopuszczalnością wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opinią WIS, podniesione przez W. Z. zarzuty zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie miały znaczenia. W związku z faktem, iż pismo opiniujące miejscowy plan nie mogło być przedmiotem wznowienia postępowania, stwierdzić należy iż organ administracji wadliwie wypowiedział się (a więc procedował w sprawie) czy spełnione zostały przesłanki takiego postępowania (kwestia przymiotu strony skarżącego i jego interesu prawnego), nie miało to jednak znaczenia dla sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.