IV SA/Wa 1406/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skarg A. O. i Z. O. oraz H. T., W. T. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących A. O. i Z. O. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżących H. T., W. T. i F. M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania K. K. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich, związanych z podwyższeniem działki nr [...], skutkującym zmianę stanu wody na gruntach, w terminie do [...] listopada 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...]. czerwca 2008 r. Wójt Gminy P. nakazał K. K. właścicielce działki nr [....], położonej we wsi P. przywrócenie stanu poprzedniego na działce poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania K. K. została decyzją Kolegium z dnia [...] września 2008 r. uchylona. Wójt Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję o nakazaniu K. K. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich, związanych z podwyższeniem działki nr [...], skutkującym zmianą stanu wody na gruntach, określając termin wykonania do dnia [...]. listopada 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium uchyliło decyzją z dnia [...] maja 2009 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. K., wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1277/09 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organy obu instancji przyjęły, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie w sposób szkodliwie wpływający na sąsiednie grunty. Prawo wodne w art. 29 ust. 3 umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie wyboru nałożonego na skarżącą obowiązku w postaci wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie jest wystarczające, mógł odpowiednio uzasadnić nakazanie właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i określić ich rodzaj - w przypadku uznania, że materiał dowodowy wskazuje na ten rodzaj usunięcia przyczyny wyrządzanej szkody albo orzec o nałożeniu obowiązku w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego również uzasadniając ten wybór. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2010 r. wpłynęło pismo K. K., w którym wnosi o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na sposób wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom zgodnie z opisem rozwiązań projektowych zawartych w załączonym projekcie budowlanym. Kolegium uznało, że w sprawie wpłynął nowy dowód w postaci projektu budowlanego dot. wykonania rowu odpływowego i rurociągu na działce nr [...], położonej w P.. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 75 § 1 kpa dopuszczenie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej. Zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy wynika z treści żądania strony. Obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Z uwagi na dyspozycję art. 80 kpa oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. W konstatacji Kolegium stwierdziło, że z uwagi na przedłożenie nowego dowodu w sprawie przez jedną ze stron postępowania oraz obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję skargi wnieśli A. O. i Z. O. oraz W. T., H. T. i F. M.. Pełnomocnik A. i Z. małż. O. skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernych motywach skargi m.in. podniesiono, że Kolegium, pomimo przytoczenia treści art. 153 p.p.s.a., nie zastosowało się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. Stosownie do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu tego wyroku organ ten miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji po raz trzeci i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 136 kpa organ może przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, a następnie orzec co do istoty sprawy. Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nowy dowód zgłoszony w tym postępowaniu nie przyczynia się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Fakt powstania projektu nie wpływa w żaden sposób na sytuację stron postępowania, nie gwarantuje ani powstania rowu odpływowego i rurociągu na działce nr [...], ani bezpieczeństwa w stosunkach wodnych dla sąsiednich nieruchomości, nawet jeśli te urządzenia powstaną. W ocenie pełnomocnika skarżących w stosunku do zaskarżonej decyzji zachowuje aktualność ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że "organ nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Pełnomocnik podniósł, iż podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Kolegium jest czy na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy nakazać K. K. właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego, czy wykonanie urządzenia zapobiegającym szkodom. Jego zdaniem zgodnie z obwiązującymi przepisami prawa nie zachodzi w ogóle potrzeba rozpatrywania kwestii wykonania urządzeń wodnych, albowiem prawo tego zakazuje, gdyż: po pierwsze - przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, w tym też urządzeń wodnych jest niedopuszczalne, po drugie - nieruchomość ta położona jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki N. i zgodnie z art. 118 ust.1 ustawy o ochronie przyrody prowadzenie robót ziemnych zmieniających stosunki wodne następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. uznał, że przeprowadzone prace ze względu na wielkość działki, jej położenie i rozmiar wykonanych robót ziemnych mają znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary z art. 187 § 1 kk. Nieruchomość tę ze względu na usytuowanie i pełnioną funkcję ekologiczną w powiązaniu z terenami otaczającymi GDOŚ uznał za teren o szczególnych wartościach przyrodniczych. Pełnomocnik podniósł, że sprawa ta ma charakter precedensowy, jeżeli bowiem K. K. będzie mogła zalegalizować wykonane już działania, to inni obserwatorzy tego postępowania postąpią tak samo, czyniąc z terenu o wyjątkowych walorach przyrodniczych krajobraz pełen gruzu i zwałów ziemi. W skardze W. T., H. T. i F. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej art. 138 § 2 kpa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2010 r. , uchylająca ponownie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia narusza art. 138 § 2 oraz art. 136 kpa. Przedłożony przez K. K. w dniu [...] maja 2010 r. projekt budowlany na wykonanie rowu odpływowego rurociągiem na działce nr [...] niczego nowego do sprawy nie wnosi, gdyż tego rodzaju dowód organowi orzekającemu był znany i nic nie stało na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżących w świetle obowiązujących przepisów prawa, jak też zgromadzonych dowodów w sprawie, nie zachodzi konieczność rozpatrywania zagadnienia wykonania urządzeń wodnych, gdyż na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego, instalowanie jakichkolwiek urządzeń jest prawnie zakazane ( art. 62 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego). Przedmiotowa działka oraz działki sąsiednie, jak stwierdził Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., znajdują się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Położone są w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i objęte szczególną ochroną, prowadzenie robót ziemnych zmieniających stosunki wodne wymagają wydania na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarżący wskazali, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest od 2008 roku, najpierw Wójt Gminy P. nakazuje właścicielce usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu, a potem bez uzasadnienia dlaczego zmienił decyzję, nakazuje jej wykonanie niezdefiniowanych urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich, chociaż wiedział, że wykonanie takich urządzeń jest prawnie zakazane. Wójt Gminy podejmuje sprzeczne merytorycznie decyzje w jednej sprawie bez uzasadnienia powodów zmiany, strony odwołują się, a SKO przesyła do ponownego rozpatrzenia. Działka [...] i wszystkie sąsiednie tereny od wielu lat są permanentnie zalewane i dlatego w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki N. nie został wybudowany legalnie żaden budynek mieszkalny. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o ich oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż rację mają skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie zastosowało się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1277/09. Stosownie do treści powołanego art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (czyt.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r). W orzecznictwie niejednokrotnie wyraźnie podkreślano, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W myśl art. 170 tejże ustawy prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani żaden organ administracji publicznej ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie ( np.: wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 691/08, lex 574442). W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała, a więc zarówno dla organu administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca była ocena i wskazania zawarte w powołanym wyżej wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1277/09 w wydanym w tej sprawie. We wskazanym orzeczeniu Sąd Wojewódzki uznał, że organ drugiej instancji uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu pierwszej instancji, nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie w sposób szkodliwie wpływający na sąsiednie grunty. W takim przypadku stosownie do art. 29 ust.3 prawa wodnego możliwe jest podjęcie jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć administracyjnych: nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, z tym że każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie. Sąd stwierdził, iż jeżeli organ odwoławczy uznał, że nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie jest wystarczająco uzasadnione, to mógł ten wybór odpowiednio uzasadnić i określić ich rodzaj, natomiast w przypadku uznania, że materiał dowodowy wskazuje nie na ten rodzaj usunięcia przyczyny wyrządzonej szkody, to wówczas orzec o nałożeniu obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, uzasadniając ten wybór. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji/a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że Kolegium rozpoznając ponownie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zobowiązane było do merytorycznego rozpoznania sprawy w oparciu o akta sprawy zgromadzone przez organ pierwszej instancji i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Rzeczą organu odwoławczego było zatem rozważenie i ocena, czy w świetle niewątpliwych okoliczności faktycznych sprawy uzasadnionym było nałożenie na właścicielkę działki nr [...] obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom lub właściwym, czy też należało zobowiązać ją do przywrócenia stanu poprzedniego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium zamiast rozstrzygnąć sprawę merytorycznie zgodnie zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 kpa, to ponownie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, błędnie przyjmując, że złożenie przez właścicielkę działki nr [...] projektu budowlanego dot. wykonania rowu odpływowego i rurociągu zwalnia go od obowiązku zastosowania do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. Jak trafnie podnieśli skarżący złożony projekt budowlany nie jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Natomiast mógł on posłużyć organowi odwoławczemu do rozważenia, czy obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może być wykonany według przedłożonego projektu w sytuacji, gdyby organ przyjął, że takie rozstrzygnięcie jest właściwe w okolicznościach tej sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.