IV SA/Wa 1407/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. K.i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiany gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Z. K. i Z. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2002r. spadkobiercy A. K., a mianowicie Z.K. i Z.Z., nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Nr (...) z dnia (...).05.1966r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Nr (...) z dnia (...).09.1965r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów we wsi K., grom. R., w części dotyczącej gruntów przed wymianą oznaczonych działką nr (...), o powierzchni (...) ha, podnosząc że ich brat A. K. podczas prowadzonej wymiany gruntów w 1965r. nie posiadał uprawnień do dysponowania prawami do gruntów wchodzących w skład spadku po ich ojcu, a więc i zrzekania się ich części na rzecz Państwa w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów wydzielanych mu w wyniku wymiany za grunty dotychczas posiadane, gdyż nie był on ich jedynym właścicielem. Ich zdaniem zgoda nieżyjącego obecnie brata na zrzeczenie się części gruntów w zamian za wykonanie melioracji nie mogła nastąpić bez zgody pozostałych spadkobierców. Ponadto zakwestionowali też obszar wydzielonych gruntów wymiennych. Decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu po raz czwarty wniosku o stwierdzenie nieważności- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w B. z dnia (...).05.1966r. i utrzymanej nią w mocy decyzji PPRN w Z. z dnia (...).09.1965 roku. Z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodzili się Z. K. i Z. Z. i w myśl art. 127 k.p.a. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnieśli identyczne zarzuty jak we wnioski o stwierdzenie nieważności. Ponadto według skarżących powoływanie się w zaskarżonej decyzji na przepisy dekretu z dnia 16.08.1949r. o wymianie gruntów nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia (...) lipca 2008r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a po rozpatrzeniu wniosku Z. K. i Z. Z. - spadkobierców A. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr (...) z dnia (...) stycznia 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Nr (...) z dnia (...).05.1966r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Nr (...) z dnia (...).09.1965r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów we wsi K., grom R., w części dotyczącej gruntów przed wymianą oznaczonych działką nr (...), o powierzchni (...) ha orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając ponownie sprawę wskazał, iż z akt sprawy nadesłanych przez (...) Urząd Wojewódzki w B. zwłaszcza z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi K. sporządzonego w dniu 18.05.1960r. wynika, że spadkobiercy B. K. s. K. - syn A. K. i żona W. K. posiadali, jako posiadacze samoistni gospodarstwo rolne składające się z gruntów oznaczonych jako działki nr (...), (...), i (...). Z rejestru pomiarowo-szacunkowego przed wymianą z 1962r. wynika, że z wyżej opisanych gruntów stanowiących własność spadkobierców B. K., wymianą objęto jedynie część tych gruntów gospodarstwa będących zabagnionymi użytkami zielonymi oznaczonymi jako działka nr (...), o powierzchni (...) ha i wartości (...) jednostek szacunkowych, będących w samoistnym posiadaniu jego syna A. K. Z wyżej wymienionego rejestru oraz z mapy w skali 1:5000 będącej załącznikiem do niego wynika, że grunty w przedmiotowej działce oszacowane zostały jako użytek zielony w konturach nr (...) i nr (...). Minister wskazał, iż jednocześnie z pracami wymiennymi na obszarze zwanym B. prowadzone były prace melioracyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 22.05.1958r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa (Dz. U. z 1963r. Nr 42, poz. 237). Na podstawie art. 4 ust. 4 cytowanej ustawy za zgodą właściciela gruntów położonych w obrębie terenów bagiennych lub kompleksów łąkowa-pastwiskowych, jak również na terenach przewidzianych do rolniczego wykorzystania ścieków, Państwo za ich zgodą mogło w zamian za przypadające od nich opłaty melioracyjne za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa ich zabagnionych gruntów przejąć odpowiednią cześć takich gruntów. W związku z powyższym przekazanie zabagnionych gruntów przez A. K. nastąpiło na zasadach określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22.05.1958r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa, w wyniku ugody zawartej w dniu (...).03.1962r. z przedstawicielem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z., polegającej na dobrowolnym zrzeczeniu się na rzecz Skarbu Państwa gruntów o powierzchni (...) ha stanowiących zabagnione użytki zielone, odpowiadających wartości (...) jedn. szac, w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów wydzielanych mu w wyniku wymiany za grunty dotychczas posiadane. Ugoda ta została potwierdzona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. Nr (...) z dnia (...) .11.1962r, wydaną na podstawie art. 5 i 8 dekretu z dnia 16.08.1949r. o wymianie gruntów. Art. 5 tego dekretu określa, że w toku postępowania wymienionego mogą być zawierane ugody w sprawach dotyczących własności i posiadania gruntów, które po zatwierdzeniu przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej mają moc ugod sądowych i nie podlegają wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie takiej ugody może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym. Zdaniem Ministra oznacza to tym samym, że ostatecznie A. K. do wymiany wniósł już tylko część zabagnionej działki oznaczonej nr (...) o wartości (...) jedn. szac, odpowiadającej powierzchni (...) ha. W zamian właśnie za te grunty wydzielono mu jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składająca się z działek oznaczonych nr (...) i (...) o pow. (...) ha i wartości (...) jedn. szac, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Minister wskazał, iż z pisma Starostwa Powiatowego w Z. nr (...) z dnia (...).01.2006r. wynika, że grunty przed wymianą oznaczone jako działka nr (...) stanowi obecnie część działki nr (...), na której występują użytki zielone klasy V. Minister stwierdził również, iż w trakcie prowadzonego postępowania wymiennego przedmiotowa nieruchomość nie posiadała uregulowanego stanu prawnego, a znajdowała się w posiadaniu samoistnym A. K. Fakt ten został potwierdzony przez Naczelnika Powiatu w Z. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, póz. 250) aktem własności ziemi Nr (...) z dnia (...).12.1973r., który stwierdził, że z dniem 4.11.1971 r. A. K. i jego matka W. K. stali się z mocy prawa współwłaścicielami posiadanego gospodarstwa o pow. (...) ha, w tym działek wydzielonych w wyniku wymiany. Jednym z warunków uwłaszczenia był fakt samoistnego posiadania nieruchomości nieprzerwanie od co najmniej lat pięciu (art. 1 ust. 2 wyżej powołanej ustawy). Przed wydaniem aktu własności ziemi został sporządzony protokół przesłuchania A.K. w sprawie uregulowania tytułu własności gospodarstwa rolnego, w którym zeznał on, że jego rodzeństwo M., Z. i Z. nie zajmuje się gospodarstwem rolnym, gdyż wszyscy mają zatrudnienie w jednostkach pozarolniczych. W protokole tym wniósł on również o wydanie tytułu własności na przedmiotowe gospodarstwo rolne jedynie jemu i jego matce W. K. i wniosek ten został uwzględniony. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 11.05.1965 r. wynika, że skarżący obecnie Z. K. w latach 1954-1956 pracował w gospodarstwie matki W. K. i następnie przekazał prowadzenie tego gospodarstwa bratu A. K. Oznacza to, że po tym czasie nie pracował w gospodarstwie, a prowadził je brat A. Od powyższego aktu własności ziemi nigdy nie zostało wniesione odwołanie, a więc stał się on ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Minister podniósł także, iż z akt sprawy wynika, że w czasie toczącego się postępowania wymiennego wyłącznie A. K. władał przedmiotowymi gruntami oznaczonymi przed wymianą jako działka nr (...), wobec tego na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16.08.1949r. o wymianie gruntów, który określa, że "każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości za grunty dotychczas posiadane", został prawidłowo uznany za uczestnika tego postępowania wymiennego i mógł dysponować posiadanymi gruntami jak właściciel. Biorąc powyższe pod uwagę Minister rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w stosunku do przedmiotowych gruntów stanowiących w czasie toczącego się postępowania wymiennego własność spadkobierców B. K., a będących w samoistnym posiadaniu A. K., nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów dekretu z dnia 16.08.1949r. o wymianie gruntów. Pismem z dnia 25 lipca 2005r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Z. K. i Z. Z. zarzucając nienależyte wyjaśnienie sprawy przez orzekający organ. Uzasadniając skargę wskazali, faktycznie działka nr (...) o powierzchni (...) ha podlegająca przejęciu nie była "użytkiem zielonym" ani bagnem, ale lasem co skutkuje jej błędną wyceną i przydzieleniem działki o znacznie niższej wartości niż działka przejęta w ramach tego postępowania. W ocenie skarżących Minister nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń naruszając przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. , powielając argumenty zaprezentowane we wcześniejszych decyzjach. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej srtykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p. p. s. a., a więc m. in. w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p. p. s. a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona przez skarżących decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008r. jest czwartą decyzją wydaną w sprawie wszczętej z wniosku Z. K. i Z.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w B. z dnia (...).05.1966r., utrzymującej w mocy decyzję PPRN w Z. z dnia (...).09.1965r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi K. Trzykrotnie w sprawie wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylając niekorzystne dla strony rozstrzygnięcia zawarł w swoich wyrokach ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W ostatnim wydanym wyroku z dnia 21 września 2007r. Sąd wskazał na konieczność zbadania, czy wymiana gruntów była w sposób rażący nieekwiwalentna. Organ zobowiązany został do ustalenia, jakiej nieruchomości zrzekł się A. K. w wyniku ugody zawartej ze Skarbem Państwa, a przy ustaleniu, że zrzekł się części działki nr (...) wyjaśnić, czy przedmiotem wymiany była cała działka nr (...), czy też jej areał pomniejszony o (...) ha i określić jaką wartość posiadał grunt A. K. będący przedmiotem ugody. Pomimo, iż w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem postanowień wskazanego przepisu nadal nie wyjaśnił najistotniejszych w sprawie kwestii, które pozwoliłyby na jednoznaczne rozstrzygnięcie czy organy dokonując w latach 60 -tych wymiany gruntów będących w posiadaniu m.in. A. K. na podstawie dekretu z dnia (...).08.1949 r. o wymianie gruntów, nie naruszyły w sposób rażący przepisów tego dekretu, w tym przede wszystkim zasady ekwiwalentności. W ocenie Sądu organ orzekający w niniejszej sprawie nadal nie wyjaśnił kwestii prawidłowości oszacowania wartości działki objętej wymianą tj. działki nr (...). W piśmie z dnia 17 stycznia 2006r. Starosta Z. informuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż z mapy ewidencji gruntów w skali 1:5000 wsi K. sporządzonej w 1960r. na podstawie planu scaleniowego z roku 1925r. wynika, że na działce oznaczonej nr (...) występował użytek leśny klasy VI . Ponadto z rejestru pomiarowo - kwalifikacyjnego gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia sporządzonym w 1963r. można wyczytać że część przedmiotowej działki o powierzchni (...) ha stanowiła użytek leśny klasy VI, który przeznaczono do wywłaszczenia, a następnie odstąpiono od tej formy nabycia na rzecz państwa przedmiotowych gruntów. Minister jednak pomijając wskazane okoliczności z naruszeniem zasady określonej w art. 30 k.p.a. przyjął, iż działka nr (...) stanowiła grunty zabagnione. Powyższe ustalenia są o tyle ważne, że o ile przejęta działka stanowiła las lub użytki leśne skutkowałoby to koniecznością zastosowania art. 2 ust. 2 lub 3 dekretu z dnia 16.08.1949 r. o scalaniu gruntów (konieczność przydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości). Ponadto w ocenie Sądu nadal nie została wyjaśniona kwestia dotycząca lokalizacji oraz numeru działki podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za melioracje i zagospodarowanie. Już w pierwszym wyroku z dnia 22 czerwca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 402/05 Sąd zwrócił uwagę, iż trafny jest zarzut skarżących, że decyzja z dnia (...).11.1962 r. nie wskazuje lokalizacji ani numeru działki podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za melioracje i zagospodarowanie. W kontrolowanej obecnie decyzji Minister stwierdził, iż działka ta stanowiła część działki nr (...), co oznacza że ostatecznie A. K. do wymiany wniósł już tylko część zabagnionej działki oznaczonej nr (...) o wartości (...) jedn. szac, odpowiadającej powierzchni (...) ha. Organ uznał, iż w zamian właśnie za te grunty wydzielono mu jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr (...) i (...) o pow. (...) ha i wartości (...) jedn. szac, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Zdaniem Sądu jednak powyższe ustalenia są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Stosownie do treści art. 80 organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego też Minister rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do wskazania dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że decyzją z dnia (...).11.1962 r. A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa właśnie części działki nr 6. Ponadto zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r. IV SA/Wa 402/05 przesądzono fakt, iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki nr (...) co pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postępowania o wymianie gruntów, w myśl bowiem art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16.08.1949 r. o wymianie gruntów mógł on jako samoistny posiadacz gruntu dysponować nim samoistnie. Stąd uznano już wówczas, iż taki zarzut skarżących jest chybiony. Podobnie uznano za skuteczne zrzeczenie się przez A. K. (...) ha użytków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody, która została zatwierdzona ostateczna decyzją z dnia (...).11.1962 r., bowiem w tym postępowaniu kwestia ta nie podlega badaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.