IV SA/Wa 1412/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata H. M. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wójt Gminy W. decyzją z [...] października 2006r. ustalił - na wniosek J. i R. W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika nieczystości płynnych – szamba oraz niezbędnej infrastruktury na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości Z., gmina W. W warunkach w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej stwierdzono, iż powyższa działka posiada dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. S. przez działkę nr ew. [...] – służebność drogowa i drogę wewnętrzną - ul. D. Służebność drogowa dla działki nr ew. [...] przez działkę nr ew. [...] została ustanowiona w akcie notarialnym z [...] listopada 2003r. Ulica D. stanowiąca drogę wewnętrzną w wypisie z rejestru gruntów opisana jest jako działka nr ew. [...] o powierzchni 800 m² - w samoistnym posiadaniu Gminy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania J. i A. S. - decyzją [...] marca 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyniku rozpoznania skargi J. i A. S. - wyrokiem z 19 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 859/07, uchylił decyzję organu drugiej instancji z [...] marca 2007r., uznając iż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W ocenie Sądu nie została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego kwestia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej. Kolegium winno było bowiem poczynić ustalenia mające na celu jednoznaczne wyjaśnienie, czy działka o nr ew. [...] (obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...]) bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną, tj. z ul. D., usytuowaną na działce o nr ew. [...], czy też działki te (jak podnoszą skarżący) oddzielone są pasem działek o nr ew. [...] i [...] - stanowiących własność J. i A. S. Ponadto Sąd stwierdził – w kontekście zarzutów skarżących, iż pod drogę wewnętrzną została zajęta bez ich wiedzy część działek nr [...] i [...] stanowiących ich własność oraz że nie wyrażali zgody na nadanie drodze nazwy – za niezbędne wyjaśnienie okoliczności utworzenia drogi wewnętrznej usytuowanej obecnie na działce nr [...] oraz nadania jej nazwy. Wątpliwości dotyczące nadania drodze nazwy mogłyby być wyjaśnione przez załączenie do akt sprawy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, którą zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych podejmuje rada gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w wyniku ponownego rozpoznania sprawy – decyzją z [...] czerwca 2008r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] października 2006r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż – w wykonaniu powyższego wyroku Sądu Administracyjnego - zwrócił się pismami z 4 lutego 2008r., 19 marca 2008r., 14 maja 2008r. i 11 czerwca 2008r. o nadesłanie czytelnej mapy z operatu ewidencyjnego z oznaczeniem działek ewidencyjnych o nr [....], [...], [...], [...] oraz [...] w celu ustalenia, czy działka ew. nr [...] bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną, tj. ul. D. usytuowaną na działce ew. nr [...], czy też działki te oddzielone są pasem działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. i A. S. oraz uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej usytuowanej na działce nr ew. [...] wraz z załącznikiem mapowym obrazującym przebieg tej drogi. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ ustalił, iż działka o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] (ul. [...]), nie graniczy natomiast z działkami o nr ew. [...] i [...]. Dalej stwierdził, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, której uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...] listopada 1998r. nadana została nazwa "D." i zgodnie z wyjaśnieniami Wójta Gminy W. jest w samoistnym posiadaniu Gminy W. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo jej skomunikowanie z drogą publiczną następuje przez drogę wewnętrzną i służebność drogową. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, z powołaniem się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż nie jest właściwe do kwestionowania ww uchwały rady gminy, zaś kwestia udostępnienia drogi dojazdowej stronom odwołującym się nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...]. J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2008r. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, 2) stwierdzenie, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, 3) usunięcie przez organ gminy W. zarządzeń i uchwał, przez które zostały naruszone jej prawa i dobro materialne. Skarżąca podniosła, że wyrokiem z 19 października 2007r. już raz uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2007r. Jej zadaniem planowana inwestycja nadal nie ma dostępu do drogi publicznej, a działki nr [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], których jest współwłaścicielką i ona - jak wcześniej zaznaczała - nie wyraża zgody na to, by przez te działki był dojazd do działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie "z art. 8.1a ustawy o drogach publicznych, aby powstała droga to trzeba wykupić teren od właścicieli lub uzyskać ich zgodę na piśmie, wydzielić działkę, zapisać notarialnie i dopiero wtedy można podjąć uchwałę o nadaniu nazwy i nazwać drogą gminną". Dalej skarżąca – wobec pouczenia organu o treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – zwróciła się do Sądu o usunięcie szkody wyrządzonej przez Gminę w W. uchwałą o nadaniu nazwy. Z kolei na rozprawie skarżąca oświadczyła, iż nie podtrzymuje wniosku zawartego w skardze odnośnie naruszenia jej prawa ww uchwałą. Nadto wskazała, iż z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w O. z [...] lipca 2008r. (złożonego na rozprawie) wynika, iż działki nr [...] i [...] stanowią jej własność, a zatem gmina nie mogła ustanowić tam drogi wewnętrznej, w związku z tym działka inwestorów nie ma dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał skargę za niezasadną, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2008r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest wynikiem ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 859/07). Orzeczeniem tym uchylono wydaną w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzję z [...] marca 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta oznacza, iż organ administracyjny rozpoznający sprawę po wyroku Sądu Administracyjnego uchylającym ww decyzję – stosownie do art. 153 P.p.s.a. - związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie. Sąd w powołanym wyroku uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przez organ art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W ocenie Sądu sprawa wymagała ponownej szczegółowej analizy w kierunku jednoznacznego ustalenia, czy działka będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy o nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazano, iż obowiązkiem organu po pierwsze jest poczynienie ustaleń na okoliczność czy działka o nr ew. [...] (obciążona służebnością przejazdu i przechodu) bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną – ul. D. usytuowaną na działce ewidencyjnej nr [...], czy też działki te oddzielone są pasem działek o nr ew. [...] i [...]. Po drugie wyjaśnienie okoliczności utworzenia drogi wewnętrznej na działce nr [...] i nadania jej nazwy przez załączenie do akt sprawy uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej – ul. D. w trybie art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.) - wobec zarzutów skarżących, iż pod drogę wewnętrzną zajęta została bez ich wiedzy część działek nr [...] i [...] stanowiących ich własność, oraz braku zgody na nadanie tej drodze nazwy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.). Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 2 powołanego przepisu, jest warunek dostępu terenu objętego planowaną inwestycją do drogi publicznej. Z kolei art. 2 pkt 14 p.z.p. definiuje "dostęp do drogi publicznej" jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. Dostęp ten zapewnia więc bezpośrednie połączenie, a także pośrednie przez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu, na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 497-498). Drogami wewnętrznymi – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych), w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając za podstawę przytoczone powyżej regulacje prawne, a zarazem w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego z 19 października 2007r. - na podstawie mapy sporządzonej 3 czerwca 2008r przez Starostwo Powiatowego w O. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, poświadczonej za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obrazującej granice i numery działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] – ustaliło, iż działka ewidencyjna nr [...] (obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. [...] – przedmiotu wniosku) bezpośrednio graniczy z działką ewidencyjną nr [...], zatem działka [...] nie graniczy z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Działka ewidencyjna nr [...] jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych o nazwie "D.", będącą w samoistnym posiadaniu Gminy W. Na dowód tego Kolegium dołączyło do akt sprawy Uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1998r. w sprawie nadania nazwy ulicom położonym we wsi Z. wraz z załącznikiem Nr [...] (mapą), z których wynika, iż jednej z ulic położonych we wsi Z. nadano nazwę "D.". W konsekwencji poczynionych ustaleń organ uznał, iż działka ewidencyjna nr [...] – objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. S. przez pośrednie połączenie jakie zapewniają ustanowiona na działce ewidencyjnej nr [...] służebność gruntowa przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewidencyjnej nr [...] i ustanowiona na działce ewidencyjnej nr [...] droga wewnętrzna, tj. ul. D. Oznacza to, iż spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – powyższe dowodzi, iż organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego z 19 października 2007r., co w efekcie oznacza, iż nie dopuścił się zarówno naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak i wskazywanego poprzednio naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 § 3 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżącej – iż działka ewidencyjna nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na działce ewidencyjnej nr [...] i drogę wewnętrzną, tj. ul. D. usytuowaną na działce ewidencyjnej nr [...]. Nadto odnosząc się do treści skargi, należy zauważyć, iż skarżąca myli pojęcie "drogi wewnętrznej" z "drogą gminną". Wyjaśnienia więc wymaga, iż drogami wewnętrznymi – jak wyżej zauważono - są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, mianowicie dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych, dróg gminnych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1 i ust. 1a ustawy o drogach publicznych). Taką drogą wewnętrzną jest ulica D. usytuowana na działce ewidencyjnej nr [...]. Natomiast do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych). Mając za podstawę powyższe rozróżnienie, treść skargi i prezentowane na rozprawie, jak i w postępowaniu administracyjnym stanowisko skarżącej należało wywieść, iż kwestionuje ona okoliczności związane z powstaniem drogi wewnętrznej jaką jest ul. D., w szczególności niewyrażenia przez nią zgody na nadanie tej drodze nazwy uchwałą rady gminy. Tymczasem wskazana okoliczność, sprowadzająca się w istocie do próby podważenia Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1998r. o nadaniu nazwy m. in. ulicy D. – jak słusznie zauważył organ – mogłaby być podnoszona w trybie zaskarżenia tej uchwały w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku w tym postępowaniu, toteż słusznym było niepodtrzymanie przez skarżącą – na rozprawie – zawartego w skardze wniosku odnośnie naruszenia jej prawa ww uchwałą. Co się zaś tyczy przedstawionego na rozprawie zaświadczenia Starostwa Powiatowego w O. z [...] lipca 2008r., należy zauważyć, że wskazuje ono jedynie, iż w 1986r. w wyniku kontroli ewidencji gruntów zmieniono numerację działek, w tym działki [...] i wspólnie z działką nr [...] i "częścią rowu" oznaczono je numerem [...] oraz że do 2005r. właścicielami działek nr [...] i [...] byli poprzednicy prawni J. S. – J. i L. D. Natomiast treść tego zaświadczenia w żadnej mierze nie podważa ustaleń organu odwoławczego poczynionych na chwilę wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] czerwca 2008r., a dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] – jako drogi wewnętrznej. Ustalenia te oparto na mapie z [...] czerwca 2008r., Uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 1998r. o nadano nazwy ulicy "D." i wypisie z ewidencji gruntów z [...] stycznia 2007r. (ze skorowidza działek), z którego wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] jest "drogą powszechnego korzystania" o powierzchni 0,0800 ha we władaniu Urzędu Gminy W. Sąd wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei wynagrodzenie pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przyznano - w punkcie 2 - na podstawie art. 250 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).