IV SA/Wa 1414/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez O. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania nakazu wstrzymania działań i podjęcia niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowanych [...] w W. W uzasadnieniu stanowiska organ ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 25 lutego 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo O., dalej zwanego O., z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań realizowanych w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu tego obszaru. Żądanie zostało złożone na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie prac i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu działek o nr ewid. [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], zlokalizowanych [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył prowadzone w sprawie postępowanie wskazując, że w skali całego obszaru Natura 2000 [...] przekształcono ok. 15 ha terenu, który uległ zarośnięciu, jednakże przedmiotowe nieruchomości mogą być nadal wykorzystywane jako miejsca lęgów poszczególnych gatunków ptaków. Organ pierwszej instancji uznał, że nawiezienie na wskazany teren ziemi wymieszanej z odpadami betonowo-ceglanymi nie stanowi działania mogącego znacząco negatywnie pogorszyć właściwy stan ochrony gatunków oraz integralność w/w obszaru Natura 2000. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło O. podnosząc, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie twierdzić o braku negatywnego wpływu przedmiotowych działań na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez O. Podkreślił, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa, a jedynie wszczął postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym stosownie do art. 61 § 4 kpa. Tym samym należy uznać, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył żądania O. i nie badał okoliczności, które muszą być spełnione w takim przypadku, tj. czy za wszczęciem postępowania przemawiają cele statutowe T. i czy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto stwierdził, iż jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania nie dopuszczono O. do udziału w nim na prawach strony, bowiem organizacja społeczna uzyskuje prawa strony wraz z doręczeniem postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału (uczestnictwa) w postępowaniu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1363/07) organ odwoławczy skonstatował, iż niedopuszczenie do udziału na prawach strony stosownym postanowieniem przez organ pierwszej instancji uniemożliwia organizacji ekologicznej skuteczne wniesienie odwołania. W skardze na powyższe postanowienie O. wniosło o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło rażące naruszenie art. 31 § 2 i 3 kpa, co miało przesądzający wpływ na wynik podjętego błędnie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na czynności podejmowane w toku postępowania przez organ pierwszej instancji (Wojewodę [...], zaś następnie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]) wskazujące, iż organ uznał żądanie T. z dnia 25 lutego 2008 r. o wszczęcie postępowania w sprawie z art. 37 ustawy o ochronie przyrody za uzasadnione. Zdaniem skarżącego faktyczny charakter postanowienia o wszczęciu z urzędu na żądanie organizacji społecznej - postępowania administracyjnego miało zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., którym również T. zostało zawiadomione o wszczęciu postępowania. Okoliczność, iż zawiadomienie to nie posiadało formy postanowienia nie miała żadnego wpływu na przebieg tak wszczętego postępowania, jak również na wynik podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku wydania postanowienia o wszczęciu z urzędu (wskutek żądania wniesionego przez O.) postępowania administracyjnego, na wydane postanowienie nie przysługiwałoby stronom wniesienie zażalenia. Strona skarżąca podkreśliła, iż organ pierwszej instancji doręczał jej wszystkie pisma, jakie były kierowane do stron w trakcie prowadzonego postępowania, co potwierdza, iż uznał opisane obszernie we wniosku O. o wszczęcie postępowania cele statutowej działalności T. w przedmiotowej sprawie, jak również zaistnienie interesu społecznego w kwestii zgłoszonego przez O. żądania. Natomiast powołane w zaskarżonym postanowieniu orzecznictwo sądów administracyjnych - w ocenie skarżącego - nie może znaleźć w niniejszej sprawie żadnych przekonywujących analogii przemawiających na rzecz błędnego rozstrzygnięcia GDOŚ, gdyż dotyczy ono wyłącznie sytuacji, gdy organizacja społeczna żądała dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu wcześniej wszczętym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2011 r. pełnomocnik uczestnika J. M. radca prawny B. D. wniósł o oddalenie skargi w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego przed WSA według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu pisma stanowiącego "odpowiedź na skargę" podniósł, iż pismo O. z dnia 25 lutego 2008 r. żądające wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody zostało podpisane przez pełnomocnika dr W. N., jednakże żadne pełnomocnictwo nie zostało załączone. W sensie prawnym pismo takie należało pominąć. Zwrócono uwagę, iż O. nie żądał w piśmie z dnia 25 lutego 2008 r. ani na dalszych etapach postępowania, aby organ dopuścił T. do udziału w sprawie. Nie było więc podstaw do wydawania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału O. w sprawie. Ponadto pełnomocnik uczestnika zakwestionował prawidłowość umocowania osoby wnoszącej odwołanie w imieniu O. Podniósł, iż O. nie wykazało legitymacji do złożenia odwołania, albowiem z odpisu z KRS na dzień 8 kwietnia 2011 r. nie wynika w żaden sposób legitymacja do udzielenia pełnomocnictwa na dzień 29 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie wskazuje, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, stwierdzając na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania wniesionego przez O., błędnie przyjął, iż Stowarzyszenie to nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie. Stosownie do treści art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych – rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W kontekście kontrolowanego postępowania nie ulega zatem wątpliwości, że działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) skarżące O., z siedzibą w G., zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, należy zaliczyć do organizacji społecznych o jakich mowa w art. 31 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawie dotyczącej innej osoby, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem jego wszczęcia. Zgodnie z art. 31 § 2 tej ustawy organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego przez organizację społeczną postępowania, w przypadkach kiedy uzna zgłoszone żądanie za nieuzasadnione. Wydanie tej treści rozstrzygnięcia będzie miało miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku którejś z przesłanek wskazanych w ust. 1 tego artykułu, a w szczególności jeśli zgłoszone żądanie nie pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, bądź pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Wskazać trzeba, że jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę zapisy § 6 Statutu skarżącego Stowarzyszenia, gdzie zdefiniowane zostały jego cele działania, a mianowicie ochrona dziko żyjących ptaków i ich siedlisk, nie może ulegać wątpliwości, że pozostawały one w ścisłym związku z wszczętym przez Wojewodę [...] - organ ochrony przyrody- postępowaniem administracyjnym w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Drugim elementem dającym stowarzyszeniu podstawę domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Skarżące T. występując do Wojewody [...] pismem z dnia 25 lutego 2008 r. z żądaniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie wydania na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań realizowanych w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nakazującej podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego tego obszaru - na jego części objętej nielegalnym przedsięwzięciem, wskazało na zgodność żądania z celami statutowymi działalności T., jak również z interesem społecznym. Wywiodło, że interes ten polega na ochronie walorów przyrodniczych (w tym siedlisk awifauny) obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 zagrożonych w sposób szczególny urbanizacją na miejskim odcinku w W. Podkreśliło, iż do zachowania tych siedlisk w dobrym stanie ekologicznym zobowiązał się Rząd RP w ratyfikowanej unijnej Dyrektywie Ptasiej. Jednocześnie w piśmie tym O. wskazał właściwy dla doręczeń pism do T. w niniejszej sprawie. W świetle powyższych okoliczności, należy stwierdzić, że skoro Wojewoda [...] uznał żądanie T. za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody w sprawie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań realizowanych w obszarze wskazanym w piśmie T., bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu tego obszaru, to tym samym skarżące T. uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Jak wskazują dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy T. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego czynnie korzystało ze swoich uprawnień, czego potwierdzeniem jest m.in. wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, którego skutkiem było wyznaczenie przez Ministra Środowiska 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy ( postanowienie z dnia [...] października 2008r.). Trafnie zauważyło strona skarżąca, że powołane przez organ odwoławczy orzeczenia sądów administracyjnych, nie mogą przemawiać za słusznością stanowiska organu, gdyż zapadły one w innym stanie faktycznym, a mianowicie dotyczyły one żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniach już wszczętych. Odnosząc się z kolei do stanowiska pełnomocnika uczestnika postępowania stwierdzić należy, iż kwestia niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji umocowania pełnomocnika T. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, nie może skutkować pozbawieniem T. przysługujących mu praw. Przypomnieć wypada, że organ administracji publicznej w razie stwierdzenia braków pisma, powinien w trybie art.64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego dosunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, organ pierwszej instancji wzywał T. do uzupełnienia braków w zakresie dokumentów potwierdzających umocowanie pełnomocnika Zarządu - dra W. N. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.