IV SA/Wa 1415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Izabella Janson, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] R. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] R. z siedzibą w T. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w J., Gmina T. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 54 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz.628 ze zm.) wyraził zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz przedstawił prawidłowy - zdaniem organu drugiej instancji - sposób przeprowadzenia prac technicznych i rekultywacyjnych tego obiektu. Jednocześnie organ pierwszej instancji określił, że techniczny sposób zamknięcia obiektu wymagać będzie m.in. wykonania piezometrów, ukształtowania czaszy i skarp składowiska oraz wykonania zbiornika na odcieki. Jednocześnie Wojewoda [...] określił harmonogram działań związanych z technicznym sposobem zamknięcia oraz rekultywacją składowiska, a także warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym obiektem. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Minister Środowiska stwierdził, że zarzuty strony wynikają najprawdopodobniej z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu drugiej instancji prace związane z technicznym sposobem zamknięcia obiektu oraz przeprowadzenia rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w J., nie będą wymagały pozwolenia na budowę dla wszystkich określonych przez Wojewodę [...] instalacji. Jak wskazał organ drugiej instancji jeżeli poszczególne prace techniczne, będą związane z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a do takich z całą pewnością należy wykonanie piezometrów i zbiornika na odcieki, wówczas inwestor z odpowiednim wyprzedzeniem powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie dla danej instalacji pozwolenia na budowę. Kolejność uzyskiwania pozwolenia na budowę dla określonych instalacji jest bezpośrednio związana z harmonogramem prac zawartym w decyzji. Skargę na decyzję Ministra Środowiska wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] R. z siedzibą w T. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji stowarzyszenie podniosło m.in., że przedsięwzięcie polegające na wykonaniu w/w prac rekultywacyjnych zaliczone zostało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a takie przedsięwzięcie w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska oraz w myśl art.29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawa budowlanego nie jest objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazuje skarżący składowisko odpadów zgodnie z art.3 pkt 3 prawa budowlanego traktowane jest jako budowla, zaś budowla stanowiąca całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami jest w rozumieniu art. 3 pkt 1 w/w przepisów obiektem budowlanym. Wydanie decyzji o takiej treści - jest zdaniem skarżącego - wynikiem tego, że Minister Środowiska opacznie interpretuje obowiązujące przepisy. Utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] w obrocie prawnym stwarza zagrożenie, że w momencie jej wykonania bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę może wywołać czyn zagrożony karą. Oprócz wskazanych naruszeń prawa materialnego strona skarżąca wskazuje, że naruszone zostały elementarne wymagania określone w kodeksie postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8 i 9. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i apodyktyczne. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 listopada 2006 r. działający w imieniu stowarzyszenia D. P. oświadczył, że jest w interesie stowarzyszenia aby składowisko odpadów było zamknięte, ale zgodnie z pozwoleniem na budowę dla poszczególnych etapów, choć nie kwestionuje harmonogramu prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga przeprowadzenia kontroli składowiska odpadów przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz uzyskania odrębnego zezwolenia właściwego organu. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów (lub jego części) powinien zawierać informacje wyliczone w art. 54 ust.3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Dotyczy to informacji o charakterze technicznym oraz harmonogramu zamierzonych działań. W decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów określa się, zgodnie z ust. 4 w/w ustawy: - techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, - harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, -warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia na rekultywację składowiska odpadów komunalnych. Rekultywacja nie powinna być traktowana jako wymagająca pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane definiowane są jako budowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Ponieważ rekultywacja składowiska odpadów nie zawiera się w żadnym z powyższych pojęć należy przyjąć, że rekultywacja składowiska odpadów nie stanowi robót budowlanych i w związku z tym nie wymaga pozwolenia na budowę. Pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 prawa budowlanego, na istniejącym i funkcjonującym obiekcie budowlanym jakim jest składowisko odpadów, mogły być zatem objęte takie roboty budowlane, które polegałyby na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie obiektu /składowiska/, bądź też prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu. Żaden przepis prawny nie definiuje pojęcia rekultywacji składowiska odpadów mimo, iż użyto go w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628/. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części określa harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Do rekultywacji gruntów odnosi się natomiast ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ stanowiąc w art. 14 pkt 18, iż jest to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odkwaszenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zabudowanie niezbędnych dróg. Przyjęte i zatwierdzone rozwiązanie projektowe stanowią o pracach koniecznych do wykonania w celu przywrócenia walorów krajobrazowo-użytkowych, które nie są budową, ani robotami budowlanymi w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 380/02 rekultywacja składowiska odpadów nie jest budową obiektu budowlanego, ani też jego rozbudową, nadbudową czy też przebudową, ani pracą polegającą na montażu, remoncie czy rozbiórce obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego, a tym samym nie podlega rygorom prawa budowlanego. Wydanie zatem decyzji przez organ architektoniczno-budowlany o pozwoleniu na budowę rekultywacji składowiska odpadów i zatwierdzenie projektu budowlanego tego przedsięwzięcia nie znajduje swego oparcia w przepisach ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały art. 6, 7, 8 i 9 kpa to stwierdzić należy, że badając pod tym kątem legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia w/w przepisów. W art. 6 kpa zawarta jest zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mające zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy z języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków postępowania (wyrok NSA z 21 czerwca 1995 r., III SA1127/94). W niniejszej sprawie wszystkie powyższe kryteria zostały spełnione. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa. W niniejszej sprawie organy przestrzegały zasadę prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ spełnił również wynikający z art. 8 kpa wymóg prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się aby organ administracji naruszył wyrażoną w art.9 kpa zasadę udzielania informacji. Zaskarżona decyzja odpowiada również warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.