IV SA/Wa 1421/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Aneta Opyrchał po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" p o s t a n a w i a: o d r z u c i ć s k a r g ę B. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo (zwane przez skarżącego decyzją) Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005r., nr [...] podtrzymujące stanowisko Kierownika Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005r. o odrzuceniu wniosku skarżącego dotyczącego dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom", domagając się jego zmiany lub uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie, podnosząc iż żadne z powołanych wyżej pism nie stanowi decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż nie każdy przejaw aktywności organów administracji publicznej podlega kontroli sądowej. Konstytucja stanowi, iż sądy administracyjne kontrolują działalność administracji "w zakresie określonym ustawą". Tak więc ustawą zakreślającą zakres kontroli działalności administracji publicznej jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej: P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 6) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 7) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za decyzję administracyjną i czy w przepisach prawa materialnego i ustrojowego były zawarte podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza nie jego nazwa (forma), lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Użycie tej czy innej formy, bądź też jej nieużycie, nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji i skierowany do konkretnie oznaczonego adresata. Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712). Artykuł 104 K.p.a. przewiduje, że decyzja administracyjna jest wydawana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji (Przybysz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LexisNexis Warszawa 2004). Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z Kodeksu lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie. Kompetencja ta może wynikać z przepisów o właściwości organów administracji publicznej lub z przepisów powołujących dany organ do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze decyzji administracyjnej albo porozumienia zawartego pomiędzy organem administracji publicznej a innym podmiotem. Konieczne jest również istnienie podstawy materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. W sytuacji, w której określona sfera działalności należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym, upoważnienie organu administracji do władczego uregulowania pewnego elementu tej sfery w drodze decyzji administracyjnej winno być wyraźne. Oznacza to, iż wtedy dopuszczalność wydania decyzji winna wynikać wprost z przepisu prawa i nie może być mowy o domniemaniu dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została powołana ustawą z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994r., nr 1, poz. 2 ze zm.; zwaną dalej: ustawą o ARiMR). Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (art. 5a ust. 3 ustawy o ARiMR). W odniesieniu do niniejszej sprawy odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206; zwanej dalej: ustawą o NPR) oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, czyli - odpowiednio do omawianej sprawy - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. nr 197, poz. 2032), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. nr 207, poz. 2117), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. nr 252, poz. 2527). Integralną częścią rozporządzeń wykonawczych są załączniki, w szczególności w części dotyczącej Systemu Wdrażania Działań oraz Działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o NPR - tworzy się sektorowe programy operacyjne finansowane z publicznych środków krajowych lub współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Sektorowy program operacyjny "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich", o uczestnictwo w którym ubiegał się skarżący, jest finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz z budżetu państwa. Program ten ustanawia warunki i tryb przyznania pomocy finansowej. Dofinansowanie projektu – przedsięwzięcia jest realizowane w ramach działania, będącego przedmiotem umowy o dofinansowanie pomiędzy beneficjentem (w tym przypadku skarżącym) a instytucją wdrażającą. Konkretyzacja uprawnień wynikać będzie z umowy (w przypadku jej zwarcia). Należy podkreślić, że ustawa o NPR nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w sprawach przyznawania dofinansowania projektów w zakresie Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Stosownie do postanowień art. 11 ust. 6 wymienionej ustawy, na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7. Ten ostatni nakazuje wydać decyzję, lecz tylko w przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem. Sąd stwierdził jednakże, iż taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący - jako potencjalny beneficjent - nie był jednocześnie instytucją pośredniczącą lub instytucją zarządzającą. Nie mieścił się bowiem w pojęciu tych definicji - zawartych w art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o NPR. W myśl art. 27 ustawy o NPR, dofinansowanie projektów polega na zwrocie określonej w umowie o dofinansowanie projektu części wydatków poniesionych przez beneficjenta. Stąd też projekt może być dofinansowany na podstawie umowy zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Agencją. Postępowanie w sprawie przyznania dofinansowania jest więc postępowaniem kwalifikacyjnym prowadzącym do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która określi zakres praw i obowiązków stron umowy (przykładowo: termin wypłaty środków, przypadki w których zaistnieje obowiązek zwrotu środków, sposób zabezpieczenia). Prowadzi to do konkluzji, że dokonanie przez Agencję oceny wniosku o przyznanie dofinansowania nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, lecz jest czynnością ustalającą prawidłowość bądź nieprawidłowość złożonego wniosku pod względem spełnienia kryteriów do danego programu. Zatem postępowanie prowadzące do zwarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, tym samym pisma skierowane do skarżącego nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Z powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych i załączników do nich wynika w sposób jednoznaczny, iż prawodawca nie przewidział w nich formy decyzji administracyjnej - jako aktu finalizującego postępowanie w przedmiocie przyznania dofinansowania w zakresie wyżej wymienionego działania. Wszystkie powołane akty normatywnie konsekwentnie mówią o umowie, jako o formie pozytywnego zakończenia postępowania. Warto wskazać, że zgodnie z pkt 5.4 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego [...] zatwierdzenie projektu do realizacji następuje formalnie z dniem zawarcia umowy. Z przytoczonych względów, nie można podzielić poglądu skarżącego, że zaskarżone pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest decyzją administracyjną. Nie stanowi ono również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na gruncie przywołanych przepisów przedmiotowe pismo należałoby oceniać jako zawiadomienie kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po jego stronie. Warto także zauważyć, iż przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu dotyczących kwestii dofinansowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa różnych przedsięwzięć. Istnieje ugruntowana linia orzecznicza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wedle, której sprawy te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/04, nie publ. - w odniesieniu do programu SAPARD; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2102/04, nie publ. - w odniesieniu do udzielania kredytów preferencyjnych, wreszcie postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1215/05 - w przedmiotowo tożsamej sprawie). W tym stanie rzeczy, w oparciu o wyżej wymienione przepisy i na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.