IV SA/Wa 1424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia A. G. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] listopada 2010 r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu szamb szczelnych na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] położonych w obrębie [...] w O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działki ewidencyjne nr [...] były objęte decyzją z dnia [...] grudnia 1997r., która dopuściła na tych działkach budownictwo jednorodzinne na 20% powierzchni leśnej. Zgoda ta nie została jednak wykorzystana do zmiany obowiązującego w dacie jej wydania planu miejscowego. Sama decyzja zezwalająca na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne nie daje podstaw do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe potwierdza uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 201 Or. (sygn. akt II OPS 1/10), w której stwierdzono, że "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Dalej stwierdzono, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeśli w planie, który utracił ważność 31 grudnia 2003r. teren przeznaczony był na cele nierolnicze i nieleśne można uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie w takim planie, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r. przedmiotowy grunt znajdował się na terenie oznaczonym jako park leśny. Zatem w nieobowiązującym planie grunt ten nie był przeznaczony na cele nieleśne i z tego powodu należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. G. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: * art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został spełniony wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, podczas gdy działki te były objęte taką zgodą- zgoda Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1997r. * art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki objętej wnioskiem, ewentualna decyzja pozytywna nie będzie zgodna z przepisami prawa, * art. 7, 8, 77§1 kpa poprzez zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, poprzez nie uwzględnienie, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy była uprzednio objęta decyzją o zmianie przeznaczenia na cele mieszkalne, * zasad postępowania wynikających z art. 8 i 110 kpa poprzez nieuwzględnienie twierdzeń skarżącego o związaniu organu decyzją administracyjną, zgodnie z którą działka skarżącego uzyskała już zgodę za zmianę przeznaczenia nieruchomości na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, * art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został spełniony wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, podczas gdy działki te objęte zostały decyzją z dnia [...] grudnia 1997r., * art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 oraz 84 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tak jak wymagałby tego interes skarżącego oraz słuszny interes obywateli; * art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów; Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wyrażenia ostatecznego stanowiska po sporządzeniu analizy przez organ administracji, co dowodzi, iż strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które to uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik postępowania poprzez uniemożliwienie kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie została wydana zgodna na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wymóg art. 61 ust. 1 pkt. 4 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podczas gdy działki te objęte zostały zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - zgoda Ministra Ochrony Środowiska -decyzja z dnia [...] grudnia 1997r. W konsekwencji skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, względnie jego zmianę poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy, zaś w opinii organu wydanie takiej decyzji nie było możliwe z uwagi na fakt, iż przeprowadzona na podstawie wniosku analiza wykazała rzekome niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie przedmiotowej decyzji może nastąpić, jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu decyzją Ministra Ochrony Środowiska - decyzją z dnia [...] grudnia 1997r. zezwolono na dopuszczenie na terenie przedmiotowych działek ewidencyjnych nr [...] budownictwa jednorodzinnego na 20% powierzchni leśnej. Zatem wymieniona decyzja, niezmieniona do dnia dzisiejszego, stanowiła w sposób jednoznaczny zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem, wobec jednoznacznej treści decyzji z dnia [...] grudnia 1997r., nie ma podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowy teren wciąż wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - zgoda na taką zmianę już bowiem nastąpiła i obowiązuje, pomimo jej niewykorzystania (co też nie było obligatoryjne) do uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania miejscowego. W konsekwencji, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe bez naruszenia treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani tym bardziej art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wydając postanowienie odmowne nie zwrócił uwagi, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), ale także - prawo własności (pkt 7). Obie te chronione wartości traktowane są przez ustawodawcę równorzędnie, nie można preferować ochrony ładu przestrzennego kosztem ograniczania prawa własności w sposób niezgodny z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku na przedmiotowej działce stanowi nie tylko naruszenie istoty prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, lecz także naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a argumenty nie dotykają istoty motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie Sąd nie stwierdził, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 84 § 1, 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż w ocenie Sądu organ uzgadniający przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie swojej kompetencji i wydał rozstrzygnięcie opierając się na wykładni prawa materialnego zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Takim organem jest w odniesieniu do gruntów leśnych dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.). Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 Na konieczność rozróżnienia postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wskazał NSA w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009r. (sygn. akt II OW 70/09). Z przywołanego orzeczenia wynika, że jeżeli grunt jest wykorzystywany do celów rolnych (tutaj odpowiednio leśnych) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest uzyskanie stanowiska właściwego organu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6). NSA stwierdził bowiem, że "uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc starosta." W sprawie zatem gruntów wykorzystywanych na cele leśne konieczne jest uzyskanie pozytywnego uzgodnienia dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, pomimo, że de facto problematyka stanowiąca materię rozważań organu uzgadniającego podlega także kognicji organu prowadzącego postępowanie główne. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia konkretnych warunków, w tym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zatem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy rozważa tę problematykę, co nie stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wydając swoje rozstrzygnięcie organ zebrał konieczny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, nie zaś swobodnej - jak wywodzi skarżący. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i wypowiedzenia się w sprawie. Skarżący odręczną notatką potwierdził, że zapoznał się z aktami sprawy. Następnie organ wydał postanowienie, którego uzasadnienia nie narusza w sposób istotny wymogów Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 określonych w kpa. Jednocześnie nie można uznać, aby treść tego rozstrzygnięcia naruszała zasadę praworządności bądź zasadę prawdy obiektywnej. Dokonując oceny proponowanej inwestycji na działkach o nr [...] organ doszedł do wniosku, że teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który obowiązywał na tym obszarze i który utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003r. Jednocześnie przyznał, że zostały podjęte próby zmiany przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne i m. in. działki stanowiące przedmiot sporu uzyskały zgodę na dopuszczenie na nich budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Potwierdza to decyzja wydana przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1997r. Kwestią zasadniczą jest jednak okoliczność, że owa decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie została wprowadzona do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na tym terenie i który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Zgoda bowiem na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne (vide uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10). Jak natomiast wynika z ustaleń organów obydwu instancji poczynionych w oparciu o pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 201 Or. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r. działki skarżącego położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem SPIaZL - park leśny, Sygn. akt IV SA/Wa 1424/11 częściowo istniejący, częściowo projektowany, a ustalenia generalnie jak dla terenu SP1 .ZL Z kolei na terenie SP1 .ZL obowiązywał zakaz nowej zabudowy. Wątpliwości mógłby nasunąć sposób ustalenia tej okoliczności tzn. czy organy nie powinny sięgnąć do dowodu źródłowego tj. tekstu planu aby poczynić tego rodzaju ustalenia. Ponieważ jednak okoliczność ta nie pozostaje sporna, a skarżący nie podnosił kwestii "skonsumowania" decyzji wydanej przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1997r. w ustaleniach planu, uchybienie powyższe nie miało w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonym postanowieniu znajduje usprawiedliwienie w przywołanej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10). Powoływana wyżej uchwała wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie i na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 741). WSA w Warszawie w składzie rozpoznającym obecnie skargę A. G. podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale i nie widzi podstaw do wszczęcia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Z tych względów oceniane postanowienie należy uznać za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.