IV SA/Wa 1428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]lipca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., znak: [...]oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2005 r., znak: [...]orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,1252 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...]m. [...]- w granicach byłej parceli l.kat. [...] b.gm.kat. [...]- na rzecz M.G., R. G., E. G. i H. S. (pkt 1) oraz umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,4124 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...]m. [...]- w granicach byłej parceli I.kat. [...]b.gm.kat. [...] (pkt 2) - uchylił ww decyzję z dnia [...]lipca 2015 roku w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2005 r. znak.: [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 9 marca 2000 r. M. G., R. G., E. G. oraz H. S. wystąpili o zwrot ww parceli I. kat. [...]b. gm. kat. [...]. Prezydent Miasta [...]powołaną decyzją z dnia [...]sierpnia 2003 r., orzekł o odmowie zwrotu objętej wnioskiem nieruchomości na rzecz M. G., R. G., E. G. i H. S. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. G., R. G., E. G. i H. S., Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]grudnia 2003 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]sierpnia 2003 r., znak: [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowieniem z dnia [...]grudnia 2003 r. wyznaczył jako właściwego do rozpoznania Starostę [...]). Starosta [...], ponownie rozpoznając wniosek, decyzją z dnia [...]października 2005 r., znak: [...]orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając wniesione przez wnioskodawców odwołanie, Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2008 r., znak: [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Ostatecznie, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 78/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K., z przyczyn formalnych (brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej do wniesienia skargi). Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. R. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2005 r. wskazując na rażące naruszenie prawa z uwagi na skierowane powyższych decyzji do osób zmarłych tj. H. S. i E. G.. W wyniku jego rozpoznania Minister Infrastruktury i Rozwoju ww decyzją z dnia [...]lipca 2015 r. stwierdził nieważność obu decyzji (Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., i Starosty [...]z dnia [...]października 2005 r.). Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...]wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]lipca 2015 r. w uzasadnieniu wniosku wskazując na naruszenie art. 109 kpa poprzez skierowanie wydanej decyzji do osoby zmarłej tj. do J. K.. Nadto podniósł, iż decyzja Wojewody [...]będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który ww wyrokiem skargę tę oddalił. Zatem, w ocenie Prezydenta, poddanie analizie Sądu ww decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Minister nie uwzględnił zarzutów odwołania i w zaskarżonej do Sądu decyzji podtrzymał w całości stanowisko Starosty wydając na nowo merytoryczne rozstrzygnięcie identyczne z treścią badanej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Powyższa decyzja została przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją uchylona jedynie z przyczyn formalnych tj. z uwagi na jej skierowanie do osób zmarłych (J. K., M. G.). Jak wskazał Minister, charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, co oznacza, że gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej uznać należy, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1587/10, z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1487/10, z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07 oraz z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, publ. CBOSA). Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]lipca 2015 r. słusznie stwierdził, iż ww decyzja Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...]oraz z dnia [...]października 2005 r. zawierają wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższe z kolei stanowi o konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów ww wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, iż co do zasady prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa decyzji, która była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez sąd, a w odniesieniu do której sąd administracyjny oddalił skargę, stanowiłaby bowiem ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Jednakże powyższe ma miejsce jedynie wówczas, gdy Sąd merytorycznie odniósł się do treści badanej decyzji. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja taka nie miała miejsca gdyż sąd nie rozpoznał wniesionej skargi ad meritum a jedynie oddalił ją z uwagi na jej wniesienie przez osobę do tego nie uprawnioną. W ocenie sądu, skarżąca jako, iż nie miała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nie miała statusu strony ani w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym zwrotu tych nieruchomości ani nie legitymowała się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 78/09 oddalający skargę na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r. nie stanowił przeszkody do uruchomienia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju trybu nadzwyczajnego z art. 156 § 1 Kpa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, iż zaskarżona do niego decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]lipca 2015 r. została skierowana do osób zmarłych tj. do M. G. i J. K., koniecznym było jej uchylenie i ponowne orzeczenie merytoryczne w sprawie. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina Miejska [...]wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]marca 2018 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]lipca 2015 roku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie; - niezastosowanie art. 61 a § 1 kpa, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; - bezzasadne przyjęcie, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2009 r. nie stanowił przeszkody do uruchomienia trybu nadzwyczajnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd stoi w sprzeczności z tradycyjnym rozumieniem konstrukcji stanu powagi rzeczy osądzonej. Przytoczone przez Ministra Inwestycji i Rozwoju argumenty pozostają w oczywistej sprzeczności i są nie do przyjęcia, w świetle sformułowanej w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, będącej podstawową zasadą kształtującą zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny i zakres orzekania (wyrokowania) przez ten sąd. W niniejszej sprawie oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ww wyrokiem, pomimo iż nastąpiło z uwagi na brak u skarżącej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym to jednak orzeczenie w postaci oddalenia skargi jest wyrokiem merytorycznym, rozpoznającym sprawę co do istoty. Sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną także w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, które są wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II SA/Wa 1950/12). Zatem, prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym działającym z urzędu i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego możliwość skorzystania z uprawnień do pozbawienia mocy wiążącej decyzji w zakresie, w jakim sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji, powinien był z urzędu - niezwiązany granicami skargi - w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem powyższego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W przedmiotowym postępowaniu badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa poddane zostały decyzje Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2008 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...]z dnia [...]października 2005 r. Jako strony postępowania wskazane zostały przez zarówno Starostę [...]jak i Wojewodę [...]w ww decyzjach z dnia [...]października 2005 r. i z dnia [...]stycznia 2008 r. m.in. H. S. i E. G., osoby, które w dacie procedowania przez ww organy już nie żyły (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...]z dnia [...]stycznia 2004 r., w sprawie o sygn. akt [...]). A zatem zostały skierowane do osób zmarłych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Zatem, za całkowicie zasadne należy uznać rozstrzygnięcie, w powołanym zakresie, zawarte w obu kontrolowanych przez Sąd decyzjach. Natomiast, odnosząc się do zarzutów skargi, tożsamych z zarzutami odwołania, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. W myśl szerokiego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie rozpoznanie sprawy co do meritum przez sąd administracyjny, jak w sprawie niniejszej - oddalenie skargi z przyczyn czysto procesowych, nie stanowi o wystąpieniu powagi rzeczy osądzonej. Trzeba przypomnieć, iż Sąd w powołanym wyżej wyroku, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi a jedynie w dość obszernym uzasadnieniu wskazał na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej, co uniemożliwiło jej skuteczne wniesienie skargi. Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa decyzji, która była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez sąd, a w odniesieniu do której sąd administracyjny oddalił skargę, stanowiłaby w istocie ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu i tym samym naruszała art. 153 ppsa. Jednakże powyższa reguła ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy można przyjąć, że sąd w wyroku oddalającym skargę zbadał i miał możliwość wypowiedzenia się co do ewentualnych wad w poddanej analizie decyzji, a co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Skarga bowiem w żaden sposób nie została merytorycznie rozpoznana, tym samym także objęte nią decyzje nie zostały poddane badaniu pod kątem wystąpienia wad nieważnościowych (art. 156 kpa.). Dlatego też, w obliczu powołanych okoliczności, w ocenie Sądu, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.