IV SA/Wa 1437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. (poprzednio Stowarzyszenia O.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 roku, odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O. do uczestnictwa na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, IX kondygnacyjnego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym przy ul. [...] w W., Dzielnicy M.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż Stowarzyszenie to żądanie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu uzasadniło celami statutowymi, a więc podejmowaniem działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta W.. Zdaniem Samorządowego Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że między celami organizacji społecznej, a przedmiotem tej konkretnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej nie istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Kolegium podniosło, że cel statutowy Stowarzyszenia i stanowisko wyrażone w odwołaniu - że Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy ich wynik, zgodny z interesem mieszkańców W. - nie stanowi powiązania prawnego lecz faktyczne. Obszar inwestycji położony jest na terenie S., gdzie projektowana inwestycja będzie polegała na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wzdłuż istniejącej przy ul. B. takiej właśnie zabudowy. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za jego udziałem w tym postępowaniu inwestycyjnym. Stwierdzenie zawarte w odwołaniu, że "Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy wynik, zgodny z interesem mieszkańców W." nie wypełnia, zdaniem SKO, przesłanki z art. 31 § 2 Kpa, tj., że za dopuszczeniem organizacji do udziału w tym konkretnym postępowaniu przemawia interes społeczny. Nie jest, w ocenie organu odwoławczego, także żadnym argumentem przemawiającym za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tej konkretnej sprawie stwierdzenie Stowarzyszenia podniesione w zażaleniu, że "Stowarzyszenie jest dopuszczane do udziału w sygn. akt IV SA/Wa 1437/09 podobnych postępowaniach dotyczących wielu nieruchomości na obszarze W., niezależnie od tego jakich inwestycji dotyczą te postępowania". Z uwagi na to organ II instancji stwierdził, że Stowarzyszenie nie wypełniło przesłanek z art. 31 § 1 ust. 2 Kpa, a zatem Prezydent Miasta W. słusznie orzekł o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowania na prawach strony tego Stowarzyszenia. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 31 § 5 Kpa organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracyjnego przedstawić temu organowi swój pogląd, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosło Stowarzyszenie O. (dawniej Stowarzyszenie O.), zarzucając organom administracyjnym nieprawidłową interpretację art. 31 Kpa, poprzez potraktowanie swej kompetencji w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jako całkowicie uznaniowej. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia jego udział w postępowaniu jest konieczny, gdyż projektowane jest kształtowanie całkowicie nowej zabudowy w tej znaczącej części W.. Kwestia ta nie może być pozostawiona jedynie w gestii urzędników i inwestorów. W interesie społecznym, w szczególności mieszkańców Dzielnicy M. leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno - urbanistyczne tej części miasta. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawiają również jego cele statutowe, w szczególności cel określony w § 5 ust. 2 Statutu, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta W.". W ocenie Stowarzyszenia nie można uzasadnić odmowy dopuszczenia go do tego postępowania zlokalizowaniem zamierzonej inwestycji na obszarze nie objętym ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie zabytków, leżącym poza terenami zielonymi, parkowymi, na terenie nie sąsiadującym z pomnikami przyrody. Wskazało, iż dla obszaru, na którym jest położony teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania. Z tych przyczyn wskazane jest, by Stowarzyszenie stało na straży interesu społecznego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. IV SA/Wa 2465/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Stowarzyszenia wniesioną na sygn. akt IV SA/Wa 1437/09 postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. Sąd uznał wówczas, że Stowarzyszenie nie spełniło wymogu wynikającego z art. 31 § 1 Kpa, jakim jest posiadanie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym. Od wyroku tego Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł m. in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy -ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafną interpretację art. 31 §1 Kpa przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucając, iż Sąd I instancji oddalił skargę bez rozważenia czy organy administracyjne rozpoznające sprawę oceniły, czy dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu poparte jest jego celami statutowymi i czy za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę i badając legalność postanowień rozstrzygających wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia skład orzekający w niniejszej sprawie, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 31 Kpa, który stanowił podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie, organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 Kpa). Stowarzyszenie O. sygn. akt IV SA/Wa 1437/09 (dawnej Stowarzyszenie O.) jest organizacją społeczną. Wobec tego ocenić należy, czy spełnione zostały łącznie pozostałe przesłanki, umożliwiające dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym tj: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) Udział jest uzasadniony celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za nim interes społeczny (por. Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może więc zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji -z jednej strony, a organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego -z drugiej strony. Biorąc pod uwagę wskazaną wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd obecnie rozpoznający skargę jest związany, należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło w dostateczny sposób, czy udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu inwestycyjnym jest korzystny dla sygn. akt IV SA/Wa 1437/09 gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie oceniło w sposób wystarczający zdolności Stowarzyszenia do pełnienia funkcji rzecznika interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. Samorządowe Kolegium wskazało bowiem, że Stowarzyszenie nie wykazało posiadania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, bo cel statutowy Stowarzyszenia odnoszony do żądania dopuszczenia nie wykazuje powiązania w sensie prawnym, a jedynie powiązanie w sensie faktycznym. Co prawda skarżący we wniosku wskazał, iż "zamierza monitorować" prowadzone postępowanie, jednak w ocenie Sądu, organy bez dokładnego wyjaśnienia intencji Stowarzyszenia uznały, iż z tego względu posiada ono jedynie interes faktyczny, a nie prawny w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz uprawdopodobnić, że działając w interesie społecznym przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Stowarzyszenie nie może, na co wskazał NSA, poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wykazanie istnienia tej okoliczności będzie świadczyło o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem. Jak podkreślił bowiem NSA nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej. Niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Sąd związany jest nadto stanowiskiem wyrażonym przez NSA we wskazanym wyroku, że skoro ustawodawca przewiduje instytucję "organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony", to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji, a rozbieżność interesu indywidualnego strony oraz interesu społecznego może być pożądana. Organ winien więc zbilansować korzyści i cenę zwiększenia liczby uczestników postępowania. sygn. akt IV SA/Wa 1437/09 Biorąc pod uwagę przytoczone wywody stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 Kpa oraz art. 31 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie mając na uwadze ocenę prawną przyjętą przez NSA uznał, iż wystarczające jest uchylenie postanowienia organu II instancji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zaś w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia O. na postanowienie Prezydent Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 roku zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, wynikających z oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i przed wydaniem rozstrzygnięcia wezwie skarżące Stowarzyszenie do uprawdopodobnienia, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu inwestycyjnym przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez to postępowanie administracyjne jego celów.