IV SA/Wa 1437/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 196/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Ministra Środowiska, wniesioną przez Stowarzyszenia "E." i zobowiązał organ administracji do rozpatrzenia w stosownej formie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów w instalacji zlokalizowanej w D. przy ul. [...] nr [...], zwanej dalej "zezwoleniem z 2008 roku". Uzasadniając wyrok wskazano, iż organizacja społeczna noże żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a. tylko, gdy organ jest władny wszcząć postępowanie. O ile jest to możliwe, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania (jeden z wyjątków, gdy orzeka się w tym przedmiocie). Wskazano, iż w świetle poglądów doktryny, wnioskująca organizacja powinna wykazać we wniosku nie tylko zasadność żądania, lecz i dopuszczalność a więc nie tylko przesłanki wskazane w art. 31 K.p.a. Odnotowano także pogląd wyrażony w jednym z orzeczeń, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności na wniosek organizacji społecznej jest możliwe tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zauważono, iż żądania Stowarzyszania były załatwiane w formie pism niepochodzących od organu. Nie rozważno w nich wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 31 K.p.a. (interes społeczny, cele statutowe organizacji) lecz wskazano na przeszkody o charakterze procesowym – powagę rzeczy osądzonej. Wskazano mianowicie, iż prowadzone z urzędu postępowanie w przedmiocie nieważności zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2008 roku. W uzasadnieniu wskazano, iż wszczęcie postępowania nie jest zaradne, przywołując następujące okoliczności: - udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami w sprawach indywidualnych i działaniem organu, - żądanie wszczęcia postępowania nastąpiło po zakończeniu postępowania Ministra Środowiska przeprowadzonego w trybie nadzoru, - nie może się ostać argument o istnieniu interesu społecznego, jako działaniu w imieniu mieszkańców osiedle "S.", skoro uzyskiwali oni na bieżąco informacje dotyczące instalacji do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą D 16, zlokalizowanej przy ul. [...]. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska Stowarzyszenie "E.", reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 31 § 1 i 2, art. 6-8 i art. 156 § 1 K.p.a. Uzasadniając skargę podniesiono: - błędnie uznano, iż brak jest interesu społecznego dla wszczęcia postępowania – może on polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, - uzyskiwanie przez mieszkańców osiedla "S." informacji o instalacji nie stoi na przeszkodzie uznaniu obecnie, iż Stowarzyszenie działa z ich inicjatywy i inspiracji, co oznacza, iż podejmuje działania w celu ochrony pewnej grupy społecznej, - branie pod uwagę innych przesłanek wszczęcia postępowania niż wymienione w art. 31 K.p.a. stanowi naruszenie prawa, - zakres poprzedniego postępowania, prowadzonego w trybie nadzoru, był znacznie węższy niż zarzuty podniesione obecnie przez Stowarzyszenie. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne, Organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) i uzasadnienia orzeczenia, w myśl zasady przekonywania (art. 107 §. 3 w zw. z art. 11 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik. W niniejszej sprawie orzekający organ administracji, jak i Sąd kontrolujący legalność postanowienia byli związani oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt IV SAB/Wa 196/10, w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W jego świetle przeszkodami dla wszczęcia niniejszego postępowania mogły być: - brak wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 1 K.p.a. (nie przemawia za tym interes społeczny, cele statutowe), - wystąpienie innych przeszkód procesowych, np. powaga rzeczy osądzonej, - brak w ocenie organu przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia (w ocenie Sądu przywołanie konkretnego poglądu judykatury w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt IV SAB/Wa 196/10 nie może być uznane za niemające znaczenia w kontekście wykładni sformułowanej ówcześnie oceny prawnej, nie zależnie od obecnej oceny jej trafności – choć nie wskazano tego expressis verbis, mniemać należy, iż Sąd podzielał wówczas pogląd, który powoływał). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ administracji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stosownej argumentacji, która przemawiałaby przeciw wszczęciu z urzędu (na zasadzie art. 31 par 2 K.p.a.) niniejszego postępowania, w związku z wnioskiem organizacji społecznej. W sprawie organ nie kwestionował, iż wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi wnioskodawcy. Wywodząc jakoby nie przemawiał za tym interes społeczny wskazano enigmatycznie, iż w kontekście reprezentowania interesu mieszkańców osiedla "S." byłoby to niezasadne, skoro byli oni informowani o instalacji do odzysku odpadów a granice interesu społecznego wyznaczają względy racjonalnej kontroli społecznej nad działaniami organów administracji. Tego rodzaju argumentacja nie może być uznana za przekonywującą, a więc wystarczającą. Brak jest bowiem prostego związku logicznego pomiędzy uzyskaniem określonej informacji a żądaniem zbadania zezwolenia pod kątem jego ewentualnej kwalifikowanej wadliwości z uwagi na wskazywane domniemane nieprawidłowości (skutkującej nieważnością). Nie wskazano również innych racjonalnych względów przemawiających przeciw istnieniu interesu społecznego dla kontroli orzeczenia w przedmiocie zezwolenia dotyczącego działalności stwarzającej z natury rzeczy potencjalnie znaczne zagrożenie (unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych). W kontekście próby wykazywania braku interesu społecznego przywołano również kwestie, iż wniosek wpłynął po zakończeniu prowadzonego w trybie nadzoru w stosunku do zezwolenia z 2008 roku postępowania w przedmiocie nieważności. Zasadniczo przywołano więc przesłankę stanowiącą przeszkodę dla wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, wykraczającą poza wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. Wobec związania oceną prawną, mogła ona stanowić przeszkodę dla procedowania w sprawie i dopuszczalne było jej rozważanie, a zarzuty skargi kwestionujące to, co do zasady są chybione. Nie można jednak uznać, aby kwestia związania oceną prawną została w danym przypadku wyjaśniona w wystarczającym stopniu. Powołano się na orzeczenie z dnia [...] grudnia 2008 r., którym umorzono postępowanie prowadzone z urzędu. Wymaga rozważenia, czy tego rodzaju decyzja rodzi skutki prawne pod względem braku możliwości ponownego procedowania w tym samym przedmiocie – stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia. W ocenie Sądu tego rodzaju skutki mogą wynikać wyłącznie z decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia (w myśl art. 158 § 1 K.p.a.). Jest ona bowiem wydawana, wobec uznania przez organ administracji, iż orzeczenie nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Inne skutki procesowe ma natomiast umorzenie postępowania prowadzonego z urzędu. Organ bowiem wszczyna tego rodzaju postępowanie nie w celu ogólnej kontroli legalności orzeczenia (pod kątem wad kwalifikowanych), lecz z uwagi na określoną - dostrzeżoną uprzednio domniemaną wadliwość. Wszczęcie postępowania z urzędu na w granicach art. 157 § 2 K.p.a., w myśl zasady ekonomii procesowej, nie może nastąpić niejako "na wszelki wypadek", lecz jedynie w razie dostrzeżenia konkretnych domniemanych wad. Stwierdzenie, iż konkretna wadliwość, stanowiąca przesłankę wszczęcia postępowania nie występuje, skutkuje umorzeniem postępowania. Orzeczenie ma skutek prawny, gdy chodzi wyłącznie o wadliwość kwalifikowaną, jakiej domniemane występowanie było oceniane. Taki również charakter ma powoływane w spawie orzeczenie z dnia [...] grudnia 2008 r., co potwierdza jego treść. Abstrahując do faktu, iż jest ono uzasadnione aż nadmiar zwięźle, wynika z niego, iż organ skonkludował ostatecznie o braku określonej wadliwości (przywołano pewien warunek zawarty w zezwoleniu, jako przesądzający o braku kwalifikowanej wady). Z treści tego orzeczenia nie wynika, aby przedmiotem oceny organu administracji była ogólnie kwalifikowana wadliwość zezwolenia. W tym świetle należy wskazać jako istotne zrzuty skargi, gdzie wywodzi się, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono kwestie wadliwości zezwolenia wykraczające poza poddane ocenie w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ nie rozważał w ogóle, czy kwestie podniesione we wniosku były przedmiotem rozważania w ramach postępowania niewżnościowego, zakończonego ostatecznie jego umorzeniem (decyzja, która stwierdzono uprzednio nieważność zezwolenia, została uchylono w trycie autokontroli). Kwestia ta ma kluczowe znaczenie w kontekście oceny, czy można uznać, iż ponowne procedowanie w spawie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, co skutkowałoby nieważnością kolejnego orzeczenia w tym samym przedmiocie (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Ponieważ kwestia ta nie była w ogóle rozważana, skoro musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.) badanie, czy naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy miało wpływ na jej wynik, wykracza w danym przypadku poza kompetencje Sądu. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 672/10 dostępny w CBOSA). Wobec wskazanych okoliczności, przedwczesne byłoby rozważnie, czy naruszono przepisy prawa materialnego, do których zalicza się przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Kwestie te nie były na tym etapie postępowania rozważane (badano przesłanki pozytywne oraz brak przeszkód procesowych). Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem szeregu jej istotnych aspektów, nierozważanych również w postanowieniu poprzedzającym zaskarżone tj. z dnia [...] maja 2011 r., Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), przy czym w przypadku załatwiania sprawy przez organ naczelny jest ona realizowana przez przyznanie środka odwoławczego w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Orzekając w punkcie II sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego stronę - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.