IV SA/Wa 1445/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg Z. G., L. G. i G. G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz skarżącego G. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1445/07 Uzasadnienie W dniu 4 lipca 2006 r. wpłynął do Urzędu Gminy w D. wniosek P. S. A. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w S. w gminie D. na działkach nr [...] i nr [...]. Do wniosku dołączono mapę ewidencyjną oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 14 lipca 2006 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. wpłynął wniosek Wójta Gminy D. o dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Do Urzędu Gminy w D. w dniu 28 lipca 2006 r. wpłynęło pismo Rady Sołeckiej S. wraz z podpisami osób je popierających oraz w dniu 1 sierpnia 2006 r. - pismo sołtysa S. W pismach tych, które zostały w dniu 3 sierpnia 2006 r. przekazane Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w B., wyrażono sprzeciw wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. zgłosił warunki do przygotowywanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ przytoczył niektóre dane zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wskazując, że nie będzie miało ono negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, ponieważ obszary pól elektromagnetycznych przekraczających maksymalną dopuszczalną gęstość mocy, będą występowały w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zażalenie wniósł sołtys S. W uzasadnieniu wskazał, iż powyższe postanowienie jest przedwczesne i niedopuszczalne wobec merytorycznie uzasadnionego sprzeciwu wobec realizacji przedsięwzięcia. Żalący się podniósł szereg zarzutów odnośnie poprawności wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko akcentując potencjalny negatywny jego wpływ na zdrowie okolicznych mieszkańców. Pismem z dnia 10 października 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny zwrócił się do Urzędu Gminy D. o przesłanie wykazu stron postępowania. W odpowiedzi Wójt Gminy D. podał, że stronami postępowania są R. D., A. D., Z. G. - sołtys S., Gmina D. oraz P. S. A. w W. reprezentowany przez Z. R. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny uchylił w całości postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. i uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia bez uwag. Organ drugiej instancji podniósł, że z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach równych i przekraczających dopuszczalną wartość 0,1 W/m2, określoną przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), wystąpi na wysokości nie mniejszej niż 33,7 m. n. p. t. w zasięgu maksymalnym do 59,1 m od anten sektorowych, a w przypadku anten radiolinii pola te wystąpią przed tymi antenami w maksymalnym zasięgu do 47,4 m i na wysokości nie mniejszej niż 35,4 m. n. p. t. Zdaniem organu przekroczenie dopuszczalnych powyższym rozporządzeniem wartości pola elektromagnetycznego wystąpi w przestrzeni niedostępnej dla ludności (co najmniej 29,5 m ponad okoliczną zabudową). Na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2007 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. G., L. G. oraz sołtys S. Z. G. W uzasadnieniu skarg wskazano, że przedstawiony raport o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia kryteriów określonych w art. 52 ust. 1-1 a ustawy Prawo ochrony środowiska. Podniesiono, m. in. że raport nie uwzględnia rzeczywistych wysokości sąsiednich budynków, zawarte w nim przekroje nie uwzględniają możliwych kierunków promieniowania elektromagnetycznego oraz sumarycznego oddziaływania pól promieniowania innych stacji bazowych, nie rozpatrzono innych lokalizacji oraz analizy awarią, katastrofą i hałasem oraz pominięto w raporcie wypowiedzi specjalistów o szkodliwości promieniowania emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej na zdrowie i życie ludzi. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a." (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p. p. s. a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają prawo. Na wstępie należy podnieść, że postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane w postępowaniu uzgadniającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 106 § 1 k. p. a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Decyzją, która musi być poprzedzona uzgodnieniem innego organu, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p. o. ś., jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 p. o. ś. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 wspomnianego wyżej rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przed realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, należy więc uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 46a ust. 7 pkt 4 p. o. ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt. Stosownie zaś do art. 57 ust. 1 p. o. ś. organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Organ ten uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Choć więc, jak wynika z powyższych rozważań, postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, załatwianej przez inny organ (Wójta Gminy D.) w drodze decyzji administracyjnej, to jednak w postępowaniu przed państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym nie jest wyłączone stosowanie art. 10 k. p. a. Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Organ współdziałający na podstawie art. 106 k. p. a. powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k. p. a.), naruszenie bowiem tego przepisu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 991/05, LEX nr 214051 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., IV SAB 273/98, LEX nr 46788, z dnia 22 lutego 1999 r., IV SA 2787/98, LEX 47226 i z dnia 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96, LEX 45177). Zgodnie z art. 10 § 1 k. p. a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą one odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k. p. a.). Nie ma przy tym znaczenia, że stosownie do art. 106 § 2 organ załatwiający sprawę, w tym przypadku Wójt Gminy D., zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Ewentualny błąd wójta w ustaleniu kręgu podmiotów będących stroną postępowania głównego, powielony przez organ współdziałający, stanowi o wadliwości prowadzonego przez organ współdziałający postępowania uzgodnieniowego. Sytuacja taka wystąpiła w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez organy sanitarne. Organ pierwszej instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. - doręczył swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wójtowi Gminy D. (jako organowi prowadzącemu postępowanie główne), wnioskodawcy (P. S. A. w W. reprezentowanemu przez Z. R.), Radzie Sołeckiej Sołectwa S. oraz Sołectwu S. Niemniej jednak organ stopnia wojewódzkiego nie ustalił wszystkich stron postępowania. Jak wynika bowiem z pisma Wójta Gminy D. z dnia 6 listopada 2006 r. właścicielami działek nr [...] i nr [...], na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia, są R. D. i A. D. Osoby te nie zostały uwzględnione jako strony postępowania uzgodnieniowego przed organem pierwszej instancji, a brały udział w tym postępowaniu tylko przed organem odwoławczym. Zgodnie natomiast z art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Pominięcie tych osób w postępowaniu przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B. stanowi więc naruszenie art. 10 § 1 k. p. a. Ponadto organ pierwszej instancji nie ustalił, czy interes prawny w postępowaniu uzgodnieniowym ma sołtys S. Z. G. oraz Rada Sołecka S. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji składający je sołtys S. - Z. G. zaznaczył, że działa w imieniu mieszkańców S., którzy wyrazili sprzeciw wobec budowy stacji bazowej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, w czyim dokładnie imieniu zostało wniesione zażalenie. Poprzestał tylko na zapytaniu pismem z dnia 10 października 2006 r. do Urzędu Gminy D., kto jest stroną postępowania. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy rozpatrzył tylko zażalenie sołtysa S. -Z. G. nie wyjaśniając przy tym, czy jest on stroną postępowania i z jakiego tytułu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. ustali aktualny krąg podmiotów będących zgodnie z art. 28 k. p. a. stronami postępowania uzgodnieniowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wskazano powyżej, w postępowaniu przed organami współdziałającymi bez własnej winy nie brały udziału wszystkie strony. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd uchylił postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 1 p. p. s. a.