IV SA/Wa 145/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. A. Z., M. Z. i Z. Z., reprezentowani przez pełnomocnika adw. B. K., wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości W., nie podpadał pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda P., na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), stwierdził, że objęta wnioskiem nieruchomość położona we wsi W. o pow. [...] ha, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy obejmująca obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha - podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ogólny obszar przejętego na własność Państwa majątku S. Z. w W. wynosił [...] ha. Zespół pałacowo-parkowy wraz z całym kompleksem budynków towarzyszących nie był wydzielony ani prawnie, ani fizycznie z posiadłości W.. Stanowił on miejsce zamieszkania właściciela majątku i służby oraz zaplecze gospodarcze niezbędne do funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości - czyli tzw. ośrodek majątku. Organ wskazał, iż ze względu na kryteria obszarowe nieruchomość ta podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w W., wchodziła w skład majątku ziemskiego W. będącego własnością S. Z., znacznie przekraczającego normy obszarowe podlegające przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. powierzchnię ogólną 100 ha lub 50 ha użytków rolnych. Zauważył, iż brak jest zatem podstaw aby twierdzić, że nieruchomość ta mimo, iż nie została przeznaczona na cele gospodarki rolnej, nie została wykorzystana na cele wymienione w dekrecie, albowiem służyła ona zabezpieczeniu ważnych zadań użyteczności publicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako: "k.p.a."], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w związku z pytaniem prawnym skierowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakwestionowanym zakresie. Trybunał dodał, że uchylenie ww. przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowanie w ramach działań nacjonalizacyjnych. Zakwestionowany § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. miał służyć rozstrzygnięciu w sytuacji, gdy sporne było, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej, stosowanie § 5 rozporządzenia po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby poza cele dekretu. Celem dekretu nie jest odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. i nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionowany przepis nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.a., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. W ocenie Ministra, decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o nieobowiązujący przepis § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., złożył A. Z. reprezentowany przez pełnomocnika adw. B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały w przedmiocie tego, czy orzekanie o podpadaniu nieruchomości po działanie art.2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy do organów administracji publicznej, czy też do sądów powszechnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez wadliwie uznanie, że powołane przepisy rozporządzenia utraciły moc obowiązującą w 1958 r. i obecnie nie znajdują zastosowania, co powoduje, że do orzekania o podpadaniu nieruchomości po działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN powołane są wyłącznie sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1265/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej powoływanej jako: p.p.s.a.]. Następnie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, którą, uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie jednak z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych wart. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zatem dopuszczalność umorzenia postępowania w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., oceniać należy w oparciu o art. 105 k.p.a., który w § 1 przewiduje, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r. sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, str. 37. GAP 1987, nr 5, str. 43, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 614/10, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prawidłowo przyjmuje się, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne m.in. w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt 1262/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 497/07, niepubl., B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 624). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, to jest § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego właśnie względu organ odwoławczy, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazał art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Prezentując wskazane stanowisko, powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 uznał, że §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 p.p.s.a, uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa. W konsekwencji niedopuszczalne było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na to, że decyzja organu stopnia wojewódzkiego dotknięta była wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania stron postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji.