IV SA/Wa 1452/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. G. i T. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt IVSA/Wa 1452/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007r. w przedmiocie zwrotu wnioskodawcy wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska obejmująca U. o powierzchni (...) ha nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) grudnia 2005r. zwrócił M. S.- pełnomocnikowi H. W. i M. G. wniosek o stwierdzenie aktem administracyjnym, że nieruchomość ziemska obejmująca U., o powierzchni (...) ha nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. We wniosku zaznaczono, że nie dotyczy on lasów wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej R., lecz jedynie U. Uzasadniając odmowę wydania żądanej decyzji Wojewoda stwierdził, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zezwalały na wyłączenie z przejęcia majątku ziemskiego części nieruchomości. Cały zaś majątek spadkobierców J.P. posiadał (...) ha obszaru ogólnego, w tym (...) ha lasów oraz (...) ha obszarów zalesionych. Na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie w całości i z całym inwentarzem żywym i martwym. Wniosek H. W. i M. G. dotyczy jedynie części majątku R., na którym usytuowane było U. Taki wniosek jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości a zatem sporem cywilnym a do rozpatrzenia spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Po rozpoznaniu zażalenia pełnomocnika wnioskodawczyń organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej albo 50 ha użytków rolnych. Nieruchomości spełniające warunki określone w w/w przepisie przechodziły na własność państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu. Dekret nie tylko nie przewidywał wydania decyzji administracyjnych o przejęciu nieruchomości ziemskich, ale i nie zawierał regulacji przesądzających o trybie rozstrzygania sporów dotyczących nacjonalizacji tych dóbr. W wąskim zakresie jedynie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został określony tryb postępowania rozstrzygania sporów obejmujących nieruchomości, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W myśl § 5 i 6 cytowanego wyżej rozporządzenia jedynie spory dotyczące nieruchomości stanowiące użytki rolne poddane zostały postępowaniu administracyjnemu. Cyt. §5 rozporządzenia odniósł tryb postępowania administracyjnego tylko do nieruchomości wymienionych w art.2 ust. 1 lit. e dekretu a więc do użytków rolnych. W powołaniu na te przepisy strona mogła i może nadal ubiegać się w postępowaniu administracyjnym o uznanie, że określona nieruchomość ziemska z uwagi na areał gruntów nieprzekraczający wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest wyłączona spod działania dekretu. §5 cyt. rozporządzenia wykonawczego odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie te spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku. Brak jest natomiast podstaw stosowania tego przepisu do rozstrzygania czy dana nieruchomość uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały charakteru rolnego a które na podstawie przepisów dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo możliwe jest na właściwej dla nich drodze procesu cywilnego - przed sądem powszechnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 66§3 kpa. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. w imieniu M.G. i T. S. W jej uzasadnieniu podkreślił, że przedmiotem wniosku o wydanie decyzji na podstawie §5 rozporządzenia był jedynie majątek przejęty na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej nie zaś majątek leśny o powierzchni (...) ha przejęty na innej podstawie prawnej- dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dodatkowo wskazał, że U. zostało początkowo objęte jedynie zarządem powierniczym Skarbu Państwa. Majątek ten nie wchodził w skład jakiegokolwiek większego obszaru, był całością samą w sobie połączoną z majątkiem leśnym jedynie przez osobę właściciela. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt. 1 ustawy P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innych przepisów postępowania, które nie tylko mogły, ale i mały wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia zostało wszczęte wnioskiem H. W. i M. G. reprezentowanych przez M. S. Obowiązkiem organu prowadzącego każde postępowanie administracyjne jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających przymiot strony. Zasada ta - czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym została wyrażona w art. 10 kpa. Wniosek o wydanie decyzji w niniejszej sprawie został złożony przez M. S. działającego w imieniu H. W. i M.G. Jak wynika ze złożonego skróconego odpisu aktu zgonu, H. W. dnia 31 grudnia 2004r. (a zatem w czasie trwania postępowania administracyjnego) zmarła. Z tą datą wygasło zatem również udzielone przez nią M. S. pełnomocnictwo. Po tej dacie stroną w tym postępowaniu winni być następcy prawni H. W. M. S. na rozprawie dnia 13.06.2007r. oświadczył, że T. S. jest jedyną jej spadkobierczynią. Nie brała ona jednak udziału w postępowaniu administracyjnym przez co został naruszony art. 10 kpa. Okoliczność natomiast, że strona - bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wymienionąw art. 145§1 pkt. 4 kpa. Naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez względu na to czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zatem orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi musiało ulec uchyleniu. Pozostaje natomiast bez znaczenia okoliczność, że T. S. wnioskodawczynie udzieliły pełnomocnictw do działania. Faktycznie bowiem nie działała ona w tym postępowaniu a postanowienia wydawane przez organy administracji nie były jej doręczane. Niezależnie jednak od stwierdzonego wyżej uchybienia, które musiało skutkować wyeliminowaniem postanowień z obrotu prawnego wskazać należy, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istoty wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że właściwym do rozpoznania wniosku H. W. i M. G. jest sąd powszechny albowiem w istocie stanowi on żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości. Z tego powodu - na mocy art. 66§3 kpa zwrócono podanie albowiem zgodnie treścią tego przepisu jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. W konsekwencji zatem spór sprowadza się do oceny, jaka droga -postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego, w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA\Wa 353\04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwałę (IOPS 2\06), w której stwierdził, że przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA - w uzasadnieniu omawianej uchwały stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli sprzeczne z prawem. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zestawienia przepisów §5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że §5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny- jak wynika z uzasadnienia uchwały przyjął, że przepisem szczególnym - w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc -przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest §5 rozporządzenia. Art. 187 §2 ustawy - P.p.s.a wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały składu siedmiu sędziów, całej Izby oraz uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro żaden inny sąd administracyjny nie może, w innej rozpatrywanej sprawie, odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w uchwale wydanej w trybie przepisów art. 264 - 268 inaczej, niż przy zastosowaniu reguł wymienionych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). W konsekwencji zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wniosek skarżących nie wszczynał postępowania administracyjnego lecz właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Co za tym idzie nie mógł w niniejszej sprawie mieć zastosowania art. 66§3 kpa. I wreszcie - niezależnie od treści wskazanej wyżej uchwały należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że wniosek H. W. i M. G. jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, do rozpoznawania których właściwy jest sąd powszechny. Trafny jest zarzut skargi, że wskazane przez organ orzeczenia Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszą się do zgoła innych sytuacji faktycznych, a mianowicie sytuacji, gdy wnioskodawca żądał wydania decyzji - na podstawie §5 rozporządzenia wykonawczego co do części majątku przejętego na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tymczasem w niniejszej sprawie pełnomocnik wnioskodawczyń konsekwentnie wnosił o wydanie decyzji w omawianym trybie co do całego majątku przejętego na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - u. o powierzchni (...) ha. Pozostała bowiem cześć majątku to lasy-tartak, które - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że cały majątek przeznaczony był na cele reformy rolnej -zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na rzecz państwa. Objęta zatem wnioskiem nieruchomość nie stanowiła części majątku przejętego na rzecz państwa na podstawie reformy rolnej lecz była odrębną nieruchomością. W konsekwencji zatem - niezależnie od stanowiska zajętego przez NSA we wspomnianej wyżej uchwale 7 sędziów organy administracji winny były rozpoznać wniosek na podstawie §5 rozporządzenia wykonawczego. Wywody skargi dotyczące powierzchni objętej wnioskiem nieruchomości oraz przyczyny rozbieżności pomiędzy wielkościami wskazanymi w protokole zdawczo -odbiorczym a faktyczną powierzchnią nieruchomości pozostają bez znaczenia na tym etapie rozpoznania sprawy. Okoliczność ta będzie miała priorytetowe znaczenie przy merytorycznym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość - U. nie podlegała przejęciu na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele tej reformy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nirn w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa a to art. 66§3 kpa oraz §5 i 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które miały wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozpozna merytorycznie wniosek skarżących z uwzględnieniem przesłanek określonych w dekrecie z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast wyjaśniając kwestię dopuszczenia do udziału w sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze pełnomocnika M. S. wskazać należy, iż zgodnie ze złożonym przez niego oświadczeniem w piśmie z dnia 4 maja 2007r. -wniósł on skargę w imieniu T. S.- swojej żony oraz M. G. z którą jest spowinowacony w dalszym stopniu. Wprawdzie T. S. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jednakże zgodnie z treścią art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. T. S. jako spadkobierczyni H. W. niewątpliwie taki interes prawny posiada. Mogła ona zatem skutecznie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie też mogła być reprezentowana w tym postępowaniu przez swojego męża M. S. Zgodnie z treścią art. 33 §1 P.p.s.a pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny a nadto inny skarżący lub uczestnik postępowania ( oraz inne w skazane w tym przepisie osoby z kręgu najbliższej rodziny). Złożone przez M. G. w toku postępowaniu administracyjnego pełnomocnictwo na rzecz T. S. obejmowało również upoważnienie do działania przed sądami ( wszystkimi władzami) a zatem -jako "inny skarżący" mogła ona reprezentować M. G. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Udzielone zatem przez nią M. S. pełnomocnictwo obejmowało również umocowanie do działania w imieniu M. G. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 pkt. 2 P.p.s.a pełnomocnictwo ogólne obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielania dalszego pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że M. S. mógł reprezentować obie skarżące w niniejszym postępowaniu i skutecznie w ich imieniu wnieść skargę. Z tych wszystkich względów na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit.a, b i c oraz art. 135 i 152 ustawy - P.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji.