IV SA/Wa 1455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2021 r.DLł-WNL.8134.10.2021.MP 1645420.5616375.4530616 Minister Klimatu i Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 28 maja 2021 r., znak: ES.224.34.2021.WS, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] w części III pkt 2 - ww decyzję utrzymał w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Na wniosek Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej też "strona") z dnia 9 kwietnia 2004 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej też: "Dyrektor RDLP") wydał decyzję z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...], zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,9290 ha gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwa [...], przeznaczonych pod budowę obwodnicy w miejscowości [...] wraz z mostem przez rzekę [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (część I decyzji) oraz ustalił związane z ww wyłączeniem zobowiązania (część II i III decyzji). W części III pkt 2 Dyrektor RDLP zobowiązał stronę do uiszczania opłat rocznych począwszy od 2005 r. w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku przez kolejnych 10 lat, które opłaty strona uiszczała. Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w 2014 roku wystąpiło do Dyrektora RDLP w [...] z wnioskiem o wygaszenie przedmiotowej decyzji z uwagi na odstąpienie od realizacji inwestycji (brak zgody na realizację wynikający z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r). Dyrektor RDLP na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ww decyzję wygasił. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. strona, w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., wniosła do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa ww decyzji Dyrektora RDLP z dnia [...] maja 2004 r. w części III pkt 2 dotyczącej wskazanego w treści decyzji obowiązku uiszczania opłat rocznych począwszy od 2005 r. Podniosła, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w zakresie ustalenia terminu płatności opłaty rocznej i odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu pozostawało w rażącej sprzeczności z przepisami art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym "obowiązek uiszczenia opłat rocznych i odszkodowania powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji", a nie jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji - opłaty roczne należy uiszczać począwszy od 2005 r. Strona jednocześnie podkreśliła, że nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, objętych ww decyzją Dyrektora RDLP. Organ I instancji rozpatrując sprawę wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zachodzi przesłanka pozytywna), a jednocześnie w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (art. 156 § 2 k.p.a.). Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki określone ww art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wystąpiły a podniesiony we wniosku zarzut należy uznać za całkowicie chybiony. Podobnie jak i nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też, nie można zgodzić się ze stroną, że przedmiotowa decyzja, w której został ustalony termin uiszczenia pierwszej opłaty rocznej (począwszy od 2005 r.), została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia z produkcji, z czego należałoby wywieść, że to nie moment uzyskania decyzji administracyjnej, a faktyczne wyłączenie, czyli rozpoczęcie innego niż rolnicze/leśne użytkowanie gruntów winno powodować powstanie obowiązku w zakresie zapłaty. Jednakże, jak podniósł organ, zgodnie z art. 12 ust. 2 i ust. 13 ww ustawy, należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W doktrynie uznaje się zatem, że należność jest ściśle związana z decyzją zezwalającą na wyłączenie i obowiązek zapłaty powstaje we wskazanym powyżej terminie. A nadto, zgodnie z art. 12 ust. 14 cytowanej ustawy opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. Powstałe w interpretacji art. 12 ust. 1 ww ustawy rozbieżności prowadzą z kolei do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., skoro przepis art. 12 ust. 1 ustawy obarczony jest potrzebą dokonania jego wykładni. Rażącym naruszeniem prawa jest jedynie takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W tych okolicznościach zatem Dyrektor Generalny Lasów Państwowych powyższą decyzją z dnia 28 maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich wystąpiło do Ministra Klimatu i Środowiska z odwołaniem, wskazując na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o stwierdzenie nieważności ww decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2004 r. lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy, rozpoznając podniesione zarzuty uznał ich niezasadność w całości aprobując stanowisko Dyrektor RDLP. Potwierdził, iż wątpliwości interpretacyjne w zakresie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzą do wniosku, że pomimo wskazania przez ustawodawcę w art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. terminu uiszczania należności za wyłączenie gruntów z produkcji, to przepis ten jest jednak niejednolicie interpretowany. Niezależnie od powyższego wątpliwość interpretacyjną budzi także termin uiszczania opłat rocznych wynikający z art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby podważana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. skoro treść przepisu art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest niejednoznaczna i wymaga dokonania wykładni. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż rażącym naruszeniem prawa jest jedynie takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, min. treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/2011. W tych okolicznościach Minister, Klimatu i Środowiska stwierdził brak podstaw dla uznania, iż decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 28 maja 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich, nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra wystapiło do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 12 ust 1. ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 29021 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący min. wskazał, iż przepis art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu, który powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Wydając ww decyzję z dnia [...] maja 2004 r. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,9290 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w [...] oparł się właśnie na tym przepisie, który, wbrew twierdzeniom organów, w sposób jednoznaczny stanowi kiedy powstaje obowiązek uiszczania należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej. Przepis ten nie wymaga dodatkowej wykładni, którego treść jest jednooczna i nie budzi wątpliwości. Pomimo powyższego organ administracyjny nałożył na stronę płatności związane z wyłączeniem przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej choć nie doszło do faktycznego ich wyłączenia z produkcji leśnej. W ten sposób organ administracyjny dopuścił się przekroczenia prawa w sposób rażący. Treść decyzji pozostawała bowiem w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawnego. Tym samym decyzja w zaskarżonej części nie może być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzją zostały naruszone racje ekonomiczne i skutki gospodarcze strony, która na skutek wadliwej decyzji dokonała zapłaty nienależnie naliczonych opłat rocznych i należności na kwotę przekraczającą milion złotych. A także, jak podniosła strona, wbrew stanowisku organów, wykładnia przepisu art.12 ust. 1 cyt. ustawy, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może bowiem, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, zgodnie z powyższym, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym nie każde, nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadziło będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister dokonał oceny orzeczenia z 2004 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady powyższej decyzji, w postaci rażącego naruszenia prawa, skarżące Województwo upatrywało w nieuprawnionym pobraniu należności za uzyskane zezwolenie na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej w sytuacji, kiedy do ww wyłączenia gruntów nie doszło. Tym samym, według skarżącego, decyzja we wskazanej we wniosku części, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać wyłączona z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, w konsekwencji czego należałoby uznać, tak jak wskazuje skarżący, że to nie moment uzyskania decyzji administracyjnej, a faktyczne wyłączenie powinno powodować powstanie obowiązku w zakresie opłaty. Jednakże art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. wskazuje jednocześnie, iż należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaś art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. stanowi, iż opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (danego roku). Odnosząc się zatem do powyższego Sąd podkreśla, iż zarówno w doktrynie jak i szerokim orzecznictwie sądowoadministarycjnym dominuje pogląd, iż należności i opłaty roczne należy obliczać w decyzjach zezwalających na wyłączenie, a termin wymagalności ustala się na 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W komentarzu do powyższej ustawy (E. Kremer, Ustawa o ochronie gruntów" oraz W. Radecki, "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych Komentarz" z 2012 r.) podkreślono, iż "przystępując do analizy, natrafiamy od razu na pewną sprzeczność wewnętrzną, ponieważ z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczenia należności powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy art. 12 ust. 13 komentowanej ustawy stanowi, że należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ustawa nie precyzuje, o jaką decyzję chodzi, ale zdaje się nie budzić wątpliwości, że chodzi o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji. W literaturze opowiedziano się za stosowaniem art. 12 ust. 13 ustawy z argumentacją, że w decyzji zezwalającej określa się także podstawowy obowiązek, jakim jest poniesienie należności i opłat, a ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 2 omawianej ustawy właściciel może zrezygnować z prawa do wyłączenia z produkcji w okresie 2 lat, wtedy przysługuje mu zwrot należności, a zatem to ustawodawca połączył obowiązek uiszczenia należności z faktem otrzymania decyzji ostatecznej zezwalającej na wyłączenie, a nie faktycznym wyłączeniem". Jak zasadnie wskazał Minister, na powyższe rozbieżności wskazano także m.in. w komentarzu dr hab. Jerzego Bieluka i dr hab. Doroty Łobos-Kotowskiej - "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Komentarz (2015 r.)". Sąd zauważa, iż w powyższym zakresie (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.), wbrew stanowisku skarżącego, występują zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które wskazują na konieczność wykładni jego treści, i które były niejednolicie interpretowane. Podobnie, takie watpliwości budzi także zapis art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l., zgodnie z którym opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów leśnych za podstawę ustalenia cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku. W tym względzie ustawodawca nie posłużył się zapisem "roku w którym nastąpiło wyłączenie" lecz wskazał niejednoznacznie na "ten rok" oraz "w danym roku", co również rodzi konieczność dodatkowej interpretacji. Natomiast, zgodnie z powołanym stanowiskiem sądowo administracyjnym, przy zasadniczych wątpliwościach interpretacyjnych danej regulacji prawnej, brak jest podstaw do twierdzenia aby doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., wbrew zarzutom skargi, został bowiem obarczony potrzebą dokonania jego wykładni. W tym miejscu zasadnym jest także przywołanie aktualnej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2447/19, w myśl którego: "Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana". W tych okolicznościach zatem, Sąd w pełni aprobując powyższe stanowisko uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.