IV SA/Wa 1464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. S. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu przez H. P. i K. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającą jednorazową opłatę od każdej ze skarżących w wysokości po 3.524,16 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...]. Stan sprawy jest następujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającą jednorazową opłatę od H. P. i K. S. w wysokości po 11.001,37 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Powyższa decyzja z dnia [...] września 2009 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2055/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wziął pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1356/08, dotyczącego opłaty wymierzonej tym samym skarżącym od wzrostu wartości działki nr [...], sąsiadującej z przedmiotową działką nr [...], położone w tym samym obrębie, gdyż zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania i wskazówki mają dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie. Sąd podniósł, iż w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] 1992 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), zwanej dalej planem z 1992 roku, przedmiotowa działka ew. nr [...] położona była w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem MU-24. W dniu [...] września 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami: [...], al. [...], [...], [...] i terenami zieleni pod S. Następnie Sąd wywiódł, że decyzje zostały wydane bez dokonania wnikliwej oceny, czy wzrost wartości działki ew. nr [...] jest związany z uchwaleniem przez Radę Gminy W. planu z 1999 roku. Kierując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyżej wskazanym wyroku z dnia 15 września 2009 r. Sąd wskazał, iż przy wycenie nieruchomości należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek z uchwaleniem planu, ale i takie czynniki jak popyt-podaż, inflację, dynamiczny rozwój budownictwa na terenie W. i znaczenie innych czynników makroekonomicznych. Sąd podkreślił, że okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących muszą być bezpośrednim następstwem planu z 1999 roku. Zapisy tego planu, ustalające funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego dla terenu działki sprzedanej przez skarżące, zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie planu z 1992 roku. Organy ustaliły, że teren ten w planie z 1992 roku znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MU-24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiąc rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie zaś z planem z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Sąd skonstatował, iż z porównania zapisów powyższych planów wynika więc, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 roku, jak i po jego uchwaleniu, nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, a zatem przekonywującego wyjaśnienia wymagała kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 roku w stosunku do planu z 1992 roku i czy wpłynęła ona na wzrost wartości działki skarżących, tj. czy przez uchwalenie planu z 1999 roku doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, choć wskazującego na wzrost wartości nieruchomości, nie wynika na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie z 1999 roku, skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie MU-24 na cele nierolnicze miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Zdaniem Sądu operat szacunkowy wiąże wzrost cen nieruchomości z uchwaleniem w 1999 r. planu miejscowego, nie biorąc pod uwagę innych czynników, mających wpływ na ceny nieruchomości. Nie został więc wykazany związek przyczynowy między uchwaleniem planu z 1999 roku a wzrostem wartości nieruchomości. Końcowo w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny mieć na względzie wskazówki i rozważania, wyrażone w uzasadnieniu jego wyroku, jak i w uzasadnieniu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., wydanego w sprawie II OSK 1356/08. W szczególności organy mają obowiązek uzupełnić materiał sprawy o wypis i wyrys z planu z 1992 roku, dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, zaś sporządzający go biegły winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił jednorazową opłatę od każdej ze skarżących w wysokości po 3.524,16 zł z tytułu wzrostu wartości działki ew. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołań H. P. i K. S. decyzja ta został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w wyżej wskazanych wyrokach Sądy nie stwierdziły braku podstaw do uznania wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu z 1999 roku a wskazały jedynie na konieczność uzupełnienia akt o wypis z obu planów. W związku z tym organ pierwszej instancji powołał innego rzeczoznawcę, który sporządził nowy operat szacunkowy. Zdaniem organu odwoławczego, choć nie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w planie z 1999 roku, to jest on znacznie bardziej korzystny dla inwestora z uwagi na jego większą szczegółowość. W odróżnieniu od starego planu zawiera on szczegółowe określenie i rozmieszczenie poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu z zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowe warunki i zasady zabudowy. Okoliczności te wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości. Ponadto wskazano, że dla przedmiotowego terenu w czasie obowiązywania planu ogólnego z 1992 roku nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24. H. P. i K. S. w skardze do Sądu zarzuciły, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa. Skarżące podniosły, iż większa szczegółowość planu z 1999 roku w porównaniu z planem poprzednim z 1992 roku nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Ponadto wskazały, że uchwalenie planu z 1999 roku nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania działki, gdyż zarówno przed, jak i po uchwaleniu tego planu, działka znajdowała się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe. Przedmiotowa działka w planie z 1992 roku znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem MU-24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, z możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod warunkiem uzyskania odpowiedniej zgody. Nieuzasadnione jest powołanie się przez organ na brak zgody właściwego organu - przed uchwaleniem planu z 1999 roku - na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny, gdyż odmowa Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na taką zmianę nastąpiła w dniu [...] września 1992 r., czyli jeszcze przed uchwaleniem Planu ogólnego z [...] 1992 r. Jedyną różnicą, występującą pomiędzy możliwościami zagospodarowania przedmiotowej działki w obu planach zagospodarowania przestrzennego, jest czasowe ograniczenie możliwości zabudowy działki, występujące w planie z 1992 roku. Zabudowa ta nie była jednak niemożliwa, a co za tym idzie, zdaniem skarżących należy przyjąć, że przeznaczenie tego terenu jest identyczne. Skarżące zauważyły, że w operacie nie wykazano związku między uchwaleniem nowego planu, a wzrostem wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a,), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym należy wskazać, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2055/99. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę należało uzupełnić materiał sprawy o wypis i wyrys z planu z 1992 roku oraz dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, zaś sporządzający go biegły winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., w tym m. in. wykazać bezpośredni wpływ uchwalenia nowego planu na wzrost wartości nieruchomości, uwzględniając wpływ czynników innych niż Plan miejscowy z 1999 r. na zmianę jej wartości. Sporne w sprawie pozostało, czy istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem planu z 1999 r. a wzrostem wartości nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że taki związek istnieje. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. nie wykluczono, że plan z 1999 roku mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W pierwszym z tych wyroków zaznaczono, że kontrolowane nim akty "zostały wydane bez dokonania wnikliwej oceny, czy wzrost wartości działki ew. nr [...], stanowiącej byłą własność skarżących, jest związany z uchwaleniem przez Radę Gminy W. w [...] 1999 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]". Wskazano, że z materiału dowodowego sprawy musi jasno i bezsprzecznie wynikać, jakie zapisy planu z 1999 roku miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu z 1992 roku wynika, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w obszarze MU-24, tj. w strefie, dla której przeznaczono funkcje mieszkaniowo-usługowe. Na podstawie ustaleń ogólnych nr [...] dotyczących m. in. gruntów rolnych ustalono, że do czasu podjęcia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej objętych zgodami na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze grunty te będę użytkowane według stanu istniejącego. Według załącznika nr 2 do ustalenia ogólnego nr [...] nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24. Zgodnie zaś z planem z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. W związku z treścią, wiążącego Sąd, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie MU - 24 na cele nierolnicze miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe i tak był traktowany na rynku nieruchomości, co mogło miało wpływ na ceny nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. Powyższe wskazuje, że w wyniku uchwalenia planu z 1999 roku w istocie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Brak zmiany przeznaczenia gruntu nie wyłącza jednak możliwości wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wiąże ustalenie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu, a nie ze zmianą przeznaczenia gruntu w nowouchwalonym planie. Z dyspozycji tej normy prawa materialnego wynika bowiem, że podstawowe znaczenie ma zmiana wartości nieruchomości związana z planem. Nie ma natomiast znaczenia funkcja terenu ale jego wartość. Nie sposób zauważyć w tym miejscu, iż wartość gruntu, kształtują również inne czynniki, w szczególności sąsiedztwo działek. Dlatego też nie ma decydującego znaczenia dla bytu tej sprawy ustalenie czy doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowej działki czy też nie, bowiem ta okoliczność dla prawidłowego zastosowania tej normy ma znaczenie wtórne (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/08). Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr. J. L. stary plan z 1992 roku określał jedynie w sposób ogólny podstawową funkcję terenu zaś konkretyzacja miała nastąpić w planie szczegółowym. Dla obszaru MU 24 miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 roku, czyli do końca 1994 roku. Jednocześnie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z [...] 1992 roku nie zawierał przez cały okres jego obowiązywania dla obszaru MU24 podstawowych ustaleń właściwych dla planów miejscowych dotyczących m.in. szczegółowego określenia i rozmieszczenia poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowych warunków i zasad zabudowy. Podzielić należy stanowisko autora operatu, iż w tych warunkach realizacja zabudowy mieszkaniowo usługowej na obszarze MU24 była utrudniona. Natomiast plan z 1999 roku ma charakter bardzo szczegółowy, bowiem precyzyjnie określa funkcje poszczególnych obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie. Z porównania zapisów obu planów wynika, że plan z 1999 roku jest korzystniejszy dla właścicieli spornej działki nr [...], ponieważ określa dokładnie rodzaj dopuszczalnej zabudowy oraz stwarza ku temu odpowiednie warunki. Ustala układ komunikacyjny wraz z liniami rozgraniczającymi drogi publiczne i wewnętrzne, zasady wyposażenia terenu w urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenie w wodę, w kanalizację sanitarną, w energetykę i w gaz. Wprawdzie, jak wskazano już powyżej, nowy plan z 1999 roku nie spowodował zmiany przeznaczenia tej spornej działki, to jednak w istotny sposób zmienił rzeczywiste możliwości i warunki zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tym terenie, co niewątpliwie wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej działki i wzrost ten był następstwem wykazanych powyżej ustaleń tegoż planu. Zatem istnieją podstawy do przyjęcia, że pomiędzy ustaleniami przyjętymi w planie z 1999 roku, a wykazanym przez rzeczoznawcę wzrostem wartości spornej nieruchomości zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy, uprawniający organy administracyjne obu instancji do pobrania tzw. renty planistycznej od zbywców przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.