IV SA/Wa 1467/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi L.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, położonej w [...], przy dawnej ulicy Z., pochodzącej z gruntów pn. "[...]", oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] (obr. [...]), wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu [...] z [...] kwietnia 1974 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - decyzją z 1974 roku orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości, która w dacie wywłaszczenia była w samoistnym posiadaniu p. S. K., L. K. i R. K., zwanych też dalej "Wywłaszczonymi"; osoby te zostały wskazane jako samoistni posiadacze nieruchomości a na ich rzecz ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, - wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. o zwrot nieruchomości wystąpiła p. Z. P. (z domu K.), jako spadkobierca po p. R. K., wykazywała po nim następstwo prawne stosownymi dokumentami (postanowienia: Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] oraz [...], oraz Sądu Rejonowego [...] o sygn. akt [...], oraz akt poświadczenia dziedziczenia [...]), zwana dalej "Wnioskodawcą", - do wniosku o zwrot przyłączyła się również spadkobierczyni po p. L. . – p. I. B. (potwierdzała następstwo postanowieniem Sądu Rejonowego [...] o sygn. akt [...], oraz skróconym aktem małżeństwa Urząd Stanu Cywilnego [...] z [...] marca 2013 r., co do zmiany nazwiska), zwana dalej także "Wnioskodawcą", - wobec aktualnego stanu własności wywłaszczonych gruntów wniosek, co do części objętej wnioskiem nieruchomości został przekazany do rozpatrzenia Staroście [...], - organ I. instancji orzekł w danej sprawie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy dawnej ulicy Z., oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z gruntów pn. "[...]", dla której księga wieczysta zaginęła w czasie działań wojennych, obecnie stanowiących działki ew. nr [...],[...] i [...], - od decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyli Wnioskodawcy, - zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 ustawy; krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, został więc przez ustawodawcę precyzyjnie określony, - jak wynika ze wskazanych przepisów, uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są jedynie poprzedni właściciele bądź ich spadkobiercy; ustawodawca wskazał, że uprawnienie przysługuje właścicielowi (lub współwłaścicielom) nieruchomości, którego (których) prawo własności do wywłaszczonych działek w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych bądź zawierania umów cywilno prawnych było bezsporne; jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1232/07), krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości - ustalony w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami nie może być interpretowany w sposób rozszerzający; w postępowaniu o zwrot nieruchomości należy w pierwszej kolejności ustalić właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości w dacie wywłaszczenia; dopiero potem (gdy zachodzi taka konieczność), krąg spadkobierców, uprawnionych do żądania zwrotu oraz pozostałych stron postępowania - zgodnie z art. 28 K.p.a., - z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może jedynie jej poprzedni właściciel lub jego spadkobierca; roszczenie o zwrot nieruchomości ma wyłącznie osoba określona w art. 136 ust. 3 ustawy (poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz jego spadkobiercy); nie zostało ono zatem przyznane osobom władającym gruntem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, ale jedynie byłym właścicielom lub ich spadkobiercom - osobom legitymującym się tytułem prawnym do gruntu, - po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym organ odwoławczy ustalił, że Wnioskodawcy nie udokumentowali, że posiadają legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, objętej decyzją z 1974 roku; nie uznano za uzasadnione podniesionych zarzutów, jakoby organ nie zbadał całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie podjął działań, zmierzających do ustalenia, że Wywłaszczonym przysługiwało w dniu wydania decyzji z 1974 roku prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, nabyte na podstawie przepisów o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych; ustalenie prawa własności omawianej nieruchomości na dzień wywłaszczenia leży bowiem po stronie osób żądających zwrotu przedmiotowych terenów; zawieszono postępowanie, toczącego się przez organem I. instancji postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. oraz wezwano strony do dostarczenia dokumentów, z których wynikałoby, że w dniu wydania decyzji z 1974 roku Wywłaszczonym przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości; Wnioskodawcy takich dowodów nie dostarczyli; byłby nim akt własności ziemi, wydany na podstawie stosownych przepisów; postanowieniem z [...] listopada 2016 r., na wniosek jednego z Wnioskodawców, podjęto zawieszone postępowanie; stwierdził on, że prawo własności do przedmiotowej nieruchomości organ administracji powinien ustalić na podstawie złożonych w toku postępowania dokumentów – m.in. oferty nabycia nieruchomości, wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej; Wnioskodawca nie dostarczył organowi I instancji dokumentu świadczącego o tym, że zwrócił się do właściwego organu lub sądu o potwierdzenie prawa własności, przysługującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości Wywłaszczonemu, który był jej poprzednikiem prawnym; również druga z wywłaszczonych stwierdziła w odwołaniu, że dotyczące przedmiotowej nieruchomości akty własności ziemi nie zostały odnalezione, - rozpatrujący wniosek organ działa w granicach prawa - w oparciu o przepisy; z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części mogą jedynie jej poprzedni właściciel lub jego spadkobierca; nie można uznać, że to prowadzący przedmiotowe postępowanie organ jest właściwy do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zastąpienia orzeczenia sądu w kwestii stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnej na podstawie przepisów o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych; ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika jedynie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się od 1951 roku w posiadaniu samoistnym Wywłaszczonych i była użytkowana na cele rolne; wynika to z zeznań, złożonych na rozprawie wywłaszczeniowej w 1973 roku; w sporządzonym wówczas protokole wskazano jednoznacznie, że posiadacze nieruchomości oświadczyli o braku posiadania dokumentu, potwierdzającego tytuł własnością do nieruchomości; ponieważ jednak osoby te były - w świetle prawa oraz ustaleń dowodowych, poprowadzonych przez organ - posiadaczami samoistnymi nieruchomości, w toku postępowania prowadzonego w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów, zostały uznane za strony postępowania wywłaszczeniowego; ustalono również i przyznano posiadaczom samoistnym odszkodowanie za przejętą nieruchomość, - żądanie zwrotu nieruchomości przez osobę nieuprawnioną powoduje bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części; orzeczenie o umorzeniu postępowania zwrotowego w niniejszej sprawie jest więc prawidłowe i nie narusza przepisów prawa materialnego ani K.p.a. W skardze zarzucono naruszenie art. 61 § 4 wobec art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że jest (wraz z p. P. K.) następcą prawnym p. S. K. - trzeciego z Wywłaszczonych. Zgodnie więc z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami była stroną każdego postępowania, związanego z prawem do nieruchomości, której współwłaścicielem był jej poprzednik prawny. Jak stanowi art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby, będące stronami w sprawie. Z kolei wedle art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. W toku postępowania Skarżąca wniosła o jego zawieszenia. Wskazała, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie nieruchomości objętej wnioskiem (k. 100). Sąd go nie uwzględnił (k. 110). Sąd zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), poza wymienionymi w tej regulacji podmiotami o szczególnym statusie, skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego może wyłącznie osoba, która ma w tym interes prawny. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że oceny istnienia interesu prawnego skarżącego generalnie dokonuje się w toku postępowania sądowego. Ustalenie zaś jego braku skutkuje oddaleniem skargi. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi. Zakwestionowana decyzja nie dotyczy bowiem jej interesu prawnego - nie kreuje po jej stronie praw bądź obowiązków. Nie skutkuje w szczególności powstaniem stanu powagi rzeczy osądzonej w kwestiach, które mogłyby jej osobiście dotyczyć. Kwestionowanym aktem umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o zwrot nieruchomości. Skonstatowano, że konkretni Wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego dla żądania wszczęcia postępowania przed organem administracji. Nie dysponowali bowiem dokumentami, potwierdzającymi tytuły własności do nieruchomości Wywłaszczonych, których byli następcami prawnymi. Nie mieli oni więc uprawnień do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Z kolei sama ogólna ocena organu o braku zdolności skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości przez osoby, które nie dysponują dokumentami, potwierdzającymi uprzednią własność nieruchomości, przez nich samych bądź ich spadkodawców jest - wobec treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - trafna i prawidłowo uzasadniona. Powtarzanie sformułowanej w zaskarżonym akcie argumentacji organu byłoby bezzasadny, wobec jej poprzedniego zreferowania. Sąd przyjmuje ją za własną. Wobec tak zarysowanych uwarunkowań prawnych należy wskazać, że skutkiem materialnoprawnym objętego niniejsza skargą aktu, którym utrzymano w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, jest przesądzenie o braku zdolności żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu przez konkretne osoby –wyłącznie Wnioskodawców. Wynikało to z nie przedstawienia dokumentów, potwierdzających prawo własności do gruntu Wywłaszczonych na dzień wydania decyzji z 1974 roku przez ich spadkodawców – innych niż Skarżąca. Wskazane orzeczenie nie ma więc żadnego wpływu na jej osobistą sytuację prawną. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że organ prowadzący niejako postępowanie wstępne, zmierzające do ustalenia, czy określone osoby mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania (gdyby brak legitymacji był oczywisty, orzeczenie oparto by na art. 61a K.p.a., w ogóle nie wszczynając postępowania), nie był obowiązany ustalać wszelkich podmiotów, które znajdują się w analogicznej sytuacji do Wnioskodawców - są także spadkobiercami Wywłaszczonych, co do których praw własności do gruntu nie przedłożono żadnych dokumentów. Nie było to niezbędne dla załatwienia sprawy - wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku o braku możliwości skutecznego wszczęcia postępowania przez konkretne osoby. Dalsze działania organu w danym zakresie byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). W takiej sytuacji, poza oceną Sądu pozostaje legalność samego wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego - objętego skargą. Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. Rozpatrzenie przez sąd powszechny sprawy, mogącej mieć wpływ na ustalenie prawo własności do danego gruntu, nie ma bowiem znaczenia w niniejszej sprawie. Na dzień wydania zaskarżonego aktu bezspornie nie ujawniono dokumentu, z którego treści wynikałyby prawa własności Wywłaszczonych do gruntu, których to spadkobiercą jest Skarżąca. Tylko wówczas mogłoby być przedmiotem rozważań, czy była ona stroną w sprawie. dotyczącej zwrotu nieruchomości zainicjowanej wnioskiem innych osób. Organ administracji nie miał też obowiązku dokonywania stosownych ustaleń, co do prawa własności gruntów w ramach własnych kompetencji. Ewentualne ustalenie stanu prawnego na określoną datę może nastąpić wyłącznie w ramach stosownych kompetencje sądów powszechnych. Jest to bowiem typowa sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Przyjęcie za trafną odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Istniałyby bowiem - niejako równolegle - odrębne ścieżki dla ustalenia stanu własności gruntów. Przy tym oznaczałoby to możliwość wyrażenia przez różne organy władzy (sądy powszechne i organy administracji) - pracujące w ramach swej właściwości - odmiennego stanowisko w tej samej kwestii. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.