IV SA/Wa 1469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w W., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., o udzieleniu Miastu [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, zlokalizowanych na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych w [...], w tym o nr [...]. Decyzję wydano w następstwie wniesienia odwołania przez p. J. P. Zarzucała ona m.in. zaniechania ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, a w szczególności władających powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Podnosiła, że poprzestano na wskazaniu - jako stron postępowania - jedynie właścicieli tych działek, na których w przyszłości zostanie zlokalizowany przebudowany rów wraz z przepustem, podczas gdy - wobec spadku terenu w kierunku torów kolejowych - zbiera on wodę z licznych działek położonych powyżej tych, gdzie ma zostać zlokalizowany przebudowany rów. Wobec tego właściciele działek powyżej także znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zdaniem odwołującej się organ I. instancji dopuścił się m.in. naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), ponieważ nie dokonał kontroli części graficznej operatu wodnoprawnego, która to część powinna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne: - organ I. instancji, rozpatrując wniosek inwestora w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, pismem z 20 lutego 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, poinformował wszystkie strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz możliwością składania uwag i wniosków; w trakcie postępowania wnioskodawca (w odpowiedzi na pismo Starosty [...] w sprawie ustalenia aktualnych właścicieli m.in. działek ew. nr [...]) przekazał m.in. oświadczenie p. J. P., że jest współwłaścicielką działki ew. nr [...] (po zmarłym - p. A. Z.); następnie organ I. instancji zawiadomieniem z 18 marca 2014 r. poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, podając termin do składania uwag i wniosków; p. J. P. w wyznaczonym czasie nie wniosła swoich zastrzeżeń do wniosku, - organ odwoławczy nie podzielił jednego z zarzutów odwołującej się - w kwestii pominięcia w postępowaniu marszałka województwa; - przywołano w tym zakresie określoną argumentację prawną, - dalej wskazano, że zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń; pozwolenie wodnoprawne, ustalając usytuowanie i warunki wykonania urządzenia wodnego, nie reguluje zasad i warunków uzyskania przez zainteresowanego prawa do użytkowania nieruchomości lub ich części, niezbędnych mu do realizacji inwestycji, - z przekazanych dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687); sprawy związane z prawem inwestora do dysponowania terenem przewidzianym pod realizację inwestycji realizowanej w trybie wskazanej ustawy rozstrzyga decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; stąd udzielone Miastu [...] pozwolenie wodnoprawne w żaden sposób nie ingeruje w prawa własności p. J. P.; wobec tego brak zgody właściciela gruntów na lokalizację w granicach jego własności projektowanych urządzeń wodnych, nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia ustawy - Prawo wodne i nie wpływa na możliwość wydania przedmiotowej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 11 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów odwołania i odniesienie się jedynie do zarzutu, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien być także właściciel wody - marszałek województwa (zresztą – w ocenie strony - tylko szczątkowe), a w istocie - zaniechanie merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania. Uzasadniając zarzuty wskazano: - organ odwoławczy nawet nie przeanalizował wniesionego odwołania - co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji; uzasadnienie orzeczenia praktycznie nie odnosi się do zarzutów odwołania, bowiem merytorycznie organ rozpoznał zarzuty skarżącej w przedostatnim akapicie na stronie 2 - odnosząc się w dwóch zdaniach do jednego z licznych zarzutów, - organ wyjaśnił - nie przytaczając żadnej podstawy prawnej swoich zapatrywań - że skoro odwołująca nie złożyła w toku sprawy zastrzeżeń do wniosku, to już na obecnym etapie nie powinna ich zgłaszać; organ odwoławczy tłumaczy, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości - co w ogóle nie było przedmiotem odwołania (Skarżąca doskonale o tym wie), - w takiej sytuacji nie ma potrzeby przytaczania dalszej argumentacji, gdyż zasadniczo w ogóle nie doszło do rozpoznania odwołania - co wynika z treści uzasadnienia decyzji organu II. instancji. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy, co do meritum, czego wyrazem jest stosowna treść uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny jest zarzut skargi w zakresie, w jakim wskazano, że organ nie doniósł się do istotnych w sprawie kwestii merytorycznych. W odwołaniu podniesiono mianowicie m.in., że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja (operat w części graficznej) nie spełnia wymagań wskazanych w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, nie zawiera prawidłowego oznaczenia zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (ze wskazaniem nieruchomości oraz ich powierzchni). Kwestia właściwego odzwierciedlenia tych zagadnień w dokumentacji ma istotne znacznie z punktu widzenia meritum sprawy, z poniższych powodów. W świetle art. 128 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne ma m.in. określać niezbędne obowiązki, gdy chodzi o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. W razie, gdy pozwolenie dotyczy przebudowy sytemu urządzeń służących kształtowaniu właściwych stosunków wodnych na gruntach, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania są właściwe tzn. wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest w danym przypadku ukształtowanie właściwych stosunków wodnych po zrealizowaniu inwestycji – rowu odwodniającego. W toku postępowania wnioskujący o uzyskanie pozwolenia jest obowiązany do przedłożenia specjalistycznej dokumentacji – operatu wodnoprawnego (art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). Przedmiotem postępowania nie jest jednak zatwierdzenia owej dokumentacji, lecz - z wykorzystaniem zawartych w niej informacji, po ich zweryfikowaniu - określenie, jakie działania organ uznał za dopuszczalne i na jakich warunkach. Tak zakreślony przedmiot postępowania przesądza, jakie kwestie mogą mieć istotne znaczenie w jego toku. Art. 126 ustawy - Prawo wodne zawiera wprawdzie zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku określenia adekwatnych do stanu faktycznego warunków wydania pozwolenia, gdy brak przesłanek dla odmowy – także w kontekście właściwego określenia warunków wskazanych w art. 128 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne. W rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się w ogóle do kwestii ewentualnej wadliwości dokumentacji (jej braków), a - jak wskazano - może mieć to znacznie w sprawie, gdyż pozostaje w związku z meritum orzekania. Zajęcie stanowiska w tym zakresie było w szczególności niezbędne, wobec sformułowania konkretnych zarzutów dotyczących tej kwestii w odwołaniu. Należy podkreślić, że ocena, czy wskazane uchybienie polegające na odstąpieniu od stosownego uzasadnienia orzeczenia (skutkuje to koniecznością uznania braku pełnego wyjaśnienia sprawy), miało w istocie wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego w danej sprawie. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, kwestii, co do meritum - czy dokumentacja (operat) w zakresie wskazywanym w skardze czyni w ogóle zadość wymogom, a jeśli nie to jakie znaczenie mogą mieć ewentualne braki. Pełna jednak ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo np. wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11, 226/13 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Natomiast nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wykraczające poza ocenę zakresu oddziaływania planowanej inwestycji - dotyczące braku właściwego wskazania, kto (poza Skarżącą) jest imiennie – w ocenie organu - stroną postępowania, w tym, czy jest nią w istocie marszałek województwa. Zajęcie stanowiska w tej kwestii nie może mieć istotnego wpływu na prawidłowość orzeczenia, co do meritum, mając na uwadze interes prawny skarżącej, jako strony danego postępowania, dotyczącego inwestycji o charakterze liniowym. Ewentualne bowiem pominięcie stron postępowania (niezapewnienie im możliwości udziału w sprawie) może być podstawą żądania jego wznowienia (art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a.), przy czym może do tego dojść tylko na wniosek strony pominiętej (art. 147 zd. 2 K.p.a.). Również w ujednoliconym obecnie orzecznictwie podkreśla się, że także sąd administracyjny nie może podnosić z urzędu, jako istotne uchybienie, kwestii pominięcia storn w postępowania, w następstwie którego wydano kontrolowany akt (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK517/13 – dostępny w CBOSA). Stąd ewentualny brak wyczerpującego stanowiska organu w tym zakresie, czy nawet sformułowanie wadliwych ocen, choć uchybia zasadzie wyrażonej w art. 8 K.p.a. (prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej), nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, postępowania odwoławczego wobec wniesienia środków zaskarżenia przez daną stronę. W sprawie tej istotne było, czy prawidłowo zidentyfikowano zasięg oddziaływania w terenie planowanych do wykonania urządzeń wodnych (obszar skąd będą faktycznie odprowadzane wody – co wpływa na dobór parametrów technicznych urządzenia planowanego m.in. na nieruchomości skarżącej), lecz nie to, czy właściwie zidentyfikowano strony postępowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.