IV SA/Wa 147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., Odmówiono nim wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania (w związku z treścią art. 105 § 1 K.p.a.) w przedmiocie wydania decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Uchylając postanowienie organ odwoławczy umorzył postępowania przed organem I. instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazano, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania z urzędu wystąpiła p. M. S. (pismo z dnia 25 lipca 2011 r.). Po uzyskaniu informacji o braku przesłanek ku temu (pismo Wojewody z dnia 22 sierpnia 2011 r.) Strona ponownie zwróciła się do organu wskazując, iż istnieją, w jej przekonaniu przesłanki do wznowienia postępowania (pismo z dnia 31 sierpnia 2011 r.). Następnie - uchylonym obecnie postanowieniem - organ I. instancji odmówił wznowienia postępowania, wskazując na brak stosownych przesłanek (brak związku przyczynowego pomiędzy przywoływanymi okolicznościami a przesłankami umorzenia postępowania). Organ odwoławczy wskazał, iż Strona nie żądała wznowienia postępowania na jej wniosek. W tej sytuacji bezzasadne było wydanie orzeczenia w sprawie. O ile organ nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania, załatwia wystąpienie o wznowienie postępowania z urzędu w trybie przewidzianym dla skarg i wniosków (tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 1055/09 dostępny w CBOSA). Wskazano również, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem musiałaby zostać uznana za niezgodną z prawem (tak NSA w wyroku sygn. akt III SA 888/95). W tej sytuacji wydane orzeczenie należało uchylić a bezpodstawnie wszczęte postępowania umorzyć. W skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi p. M. S. sformułowała zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Opisano przebieg postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wskazano, iż wobec uwarunkowań konkretnej sprawy (rozbieżność orzecznictwa) istniały przesłanki do wznowienia postępowania (w zawiązku z treścią art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Wyrażono pogląd, iż z treści zaskarżonej decyzji (chodzi prawdopodobnie o postanowienie) wydaje się wynikać bezzasadność żądania Strony, a tego rodzaju kwestie powinny być rozstrzygane w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. O ile strona jest zainteresowana uzyskaniem orzeczenia, nie znajduje podstaw w przepisach K.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania, a bezzasadność żądania nie czyni postępowania bezprzedmiotowym (przywołano wyroki NSA sygn. akt IV SA 334/87, I SA 88/91). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż Strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) – konsekwentnie domagała się wznowienia postępowania z urzędu. Wynika to z korespondencji przed wydaniem postanowienia przez organ I. instancji oraz treści zażalenia. W piśmie z dnia 13 września 2011 r. Strona domagała się dodatkowo wyłącznie wydania orzeczenia w sprawie, co - mając na uwadze, iż była reprezentowana przez profesjonalistę - nie pozwala na uznanie, jakoby nastąpiła domniemana modyfikacji żądania (w kierunku wszczęcia postępowania na wniosek). Wobec wskazanych okoliczności trafnie uznał organ odwoławczy, iż brak było przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż tego rodzaju orzeczenie procesowe jest przewidziane wyłącznie w razie rozpoznawania żądania wznowienia postępowania na wniosek. Konkluzja tego rodzaju wynika w pierwszym rzędzie z przesłanek wykładni jezykowo-logicznej. K.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania na wniosek strony albo z urzędu (art. 147 zd. 1) Otóż, o ile nie przedłożono organowi żądania, całkowicie bezzasadna byłaby odmowa wszczęcia postępowania. Iracjanolana wydaje się również formuła odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż oznaczałoby to, iż organ administracji niejako "sam w stosunku do siebie" nie wyraża zgody na procedowania w sprawie. Dalej, przeciw wykładni przepisów w kierunku umożliwienia skutecznego inicjowania przez strony postępowań z urzędu, przemawiają względy wykładni celowościowej i systemowej. Procesowa możliwość inicjowania wznowienia postępowania z urzędu przez strony, o ile kończyłoby się to wydaniem orzeczeń merytorycznych (w kontekście istnienia bądź braku przesłanek wznowienia), a co za tym idzie możliwością sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania administracji w tym zakresie, prowadziłoby do obejścia prawa. Prawodawca obwarował bowiem skuteczność wniosku strony spełnieniem wymagań formalnych, w szczególności zachowania terminu (art. 148 K.p.a.). Wskazane wyżej uwarunkowania skutkowały ukształtowaniem się w orzecznictwie trafnego poglądu, iż w przypadku wpływu wniosku o wznowienie postępowania z urzędu, jest on rozpatrywany w trybie przepisów o skargach i wnioskach i nie jest wydawane orzeczenie administracyjne podlegające kontroli instancyjnej a następnie sądowej (patrz orzeczenia przywołane w zaskarżonym postanowieniu). Interes stron, gdy chodzi o sądową kontrolę legalności działania administracji jest chroniony skutecznie w takim przypadku poprzez instytucję skargi na bezczynność. Może być ona wnoszona w razie wadliwej - w ocenie strony - kwalifikacji wniosku, jako żądania wszczęcia postępowania z urzędu a nie zgodnie z intencją strony na jej wniosek. Wobec wskazanych uwarunkowań, bezzasadne jest powoływanie w skardze tez orzecznictwa, gdzie wyrażany jest pogląd o braku możliwości umorzenia postępowania, o ile występują strony zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy. Kluczowe znaczenie w danym przypadku ma bowiem kwestia, czy określone postępowanie zostało w ogóle skutecznie wszczęte. Skoro wystąpienia strony nie stanowiły żądania wznowienia postępowania na wniosek (tezy takiej nie stawiano również na etapie wniesienia skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika) bezzasadnym było orzekanie w danej sprawie, nawet z przywołaniem przepisów dotyczących wydania rozstrzygnięć na etapie badania dopuszczalności wniosku (organ I. instancji wydał postanowienie w związku z treścią art. 149 § 3 K.p.a.). Wydanie z kolei postanowienia, gdy brak było przesłanek do orzekania (także o treści odmownej, co do wszczęcia), stanowiłoby określone czynności w sprawie. Zasadnym było wobec tego wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania w I. instancji w myśl art. 105 §. 1 w zw. z art. 126 K.p.a.), a zarzut skargi w tym zakresie jest chybiony. Wobec wskazanych uwarunkowań procesowych, poza oceną Sądu w niniejszej sprawie musi pozostać kwestia, czy w danym przypadku istniały przesłanki wznowienia postępowania w danej sprawie, w tym ocena uchylonego postanowienia z dnia [...] października 2011 r., gdzie wbrew treści art. 149 § 2 K.p.a. zajęto stanowisko, w tym przedmiocie. Należy z kolei zauważyć, iż organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu, wbrew wywodom skargi, nie odnosił się, co do występowania przesłanek wznowienia postępowania, wskazując konsekwentnie na brak wniosku strony, który obligowałby do zajęcia stawiska w tej kwestii, w drodze orzekania, co do meritum. Na marginesie wypada jedynie odnotować, iż gdyby w niniejszej sprawie uznać, jakoby wobec złożenia wniosku o wznowienie postanowienia z urzędu oraz późniejszego żądania wydania orzeczenia w niniejszej sprawie (pismo Strony z dnia 13 września 2011 r.) zasadne byłoby wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak żądania wszczęcia postępowania na wniosek (traktowanie braku żądania wznowienia postępowania na wniosek Strony, jako negatywnej przesłanki wznowienia postępowania, ocenianej w myśl art. 149 § 3 K.p.a.), za właściwe orzeczenie organu odwoławczego należałoby uznać utrzymanie w mocy orzeczenia organu I. instancji. Pomimo bowiem, iż wskazano w nim niewłaściwe przesłanki odmowy wznowienia (merytorycznie oceniono wystąpienie przesłanki wznowienia), orzeczenie to należałoby uznać za prawidłowe, gdy chodzi o sentencję (choć źle uzasadnione). Jednakże również przy tego rodzaju koncepcji wykładni przepisów procesowych, Sąd byłby obowiązany do oddalenia skargi. Uchybienie przepisom postępowania, przy tym kierunku ich wykładni – nie prawidłowa forma orzeczenia (wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia, zamiast utrzymania w mocy odmowy wznowienia) - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Skutkiem procesowym obu rodzajów orzeczeń jest bowiem nieuwzględnienie żądania Strony, aby na skutek wznowienia postępowania z urzędu zostało wydane orzeczenie merytoryczne – ocena, co do wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, co w przypadku ich wystąpienia otwierałoby drogę do wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. z obrotu prawnego (art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.