IV SA/Wa 1470/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, dotyczącej § 2, § 4, § 5 ust. 2, § 16 ust. 5 oraz § 18 ust.1 i 3 załącznika do niniejszej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części: § 2, § 4, § 5 ust. 2, § 16 ust. 5 oraz § 18 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie w tym zakresie nieważności. Wojewoda wskazał, iż regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ustawowo określonym. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania przepisów ustawy w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Zdaniem Wojewody Rada w zaskarżonych postanowieniach przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] poinformowała, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] uchylając § 2, § 4, § 5 ust. 2, § 16 ust. 5 oraz zmieniając § 18 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Bezspornym jest, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Rada zmieniła uchwałę Nr [...] uchylając § 2, § 4, § 5 ust. 2, § 16 ust. 5 oraz zmieniając § 18 zaskarżonej. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] nie jest bezprzedmiotowe. Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie ilipoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Podstawę prawną do wydania uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Wskazać należy, że przepis ust. 1 stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Regulamin powinien zatem określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ustawowo określonym. W ocenie Sądu zgodzić należy się z Wojewodą [...], że Rada Gminy [...] przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy, określając następujące obowiązki właścicieli nieruchomości: -zobowiązanie do niezwłocznego uprzątania śniegu, błota, lodu, liści oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości przy jej granicy oraz zapis mówiący, że uprzątnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia mogą być gromadzone w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia usunięcie z nieruchomości, jak i zapis mówiący, że w przypadku oblodzenia części nieruchomości służącej do użytku publicznego należy niezwłocznie posypać piaskiem lub innym środkiem zapobiegającym śliskości w celu jej zlikwidowania (§4 Regulaminu). Wobec powyższego Rada Gminy dokonała modyfikacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów. Zasadnie Wojewoda [...] zakwestionował również postanowienia § 2 Regulaminu bowiem stanowi on powtórzenie delegacji do uchwalenia Regulaminu. Zdaniem Sądu zgodzić należy się także z Wojewodą, iż zapis § 5 ust. 2 Regulaminu mówiący, że nie dopuszcza się odprowadzania powstających ścieków w wyniku mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do zbiorników wodnych oraz kanalizacji deszczowej stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej, bowiem kwestie powyższe uregulowane są w art. 39 z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Również zawarta w § 16 ust. 5 Regulaminu regulacja określająca, iż padłe zwierzęta powinny być zgłoszone przez właściciela nieruchomości do zakładu utylizacji lub do Urzędu Gminy w [...], jeżeli nie można ustalić osoby utrzymującej padłe zwierzę, przekracza delegację ustawową. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie definiuje pojęcia padłych zwłok. Definicja taka zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.). W tej ustawie uregulowane są też kwestie związane z postępowaniem ze zwłokami zwierzęcymi. W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru wskazał także, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Tymczasem Rada realizując postanowienia tego przepisu bezpodstawnie wskazała w § 18 ust. 1 Regulaminu podmioty (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji, czym naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Również w § 18 ust. 1 Regulaminu przyjęto, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy [...] określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Stanowi to przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu, to jest - jak w przedmiotowej uchwale - Wójtowi Gminy. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym organ wykonawczy gminy, stanowi istotne naruszenie prawa. Także zapis § 18 ust. 3 Regulaminu sprzeczny jest z obowiązującym porządkiem prawnym. W myśl wskazanego zapisu właściciele nieruchomości są zobowiązani umożliwić kontrolę w zakresie sposobu i skuteczności działań deratyzacyjnych. Zapis ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, skoro norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje możliwości nałożenia obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości, to tym bardziej nie daje możliwości zobowiązania ich do umożliwienia kontroli w zakresie sposobu i skuteczności działań deratyzacyjnych. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności wskazanych w senetencji wyroku postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] Sąd uznał za uzasadnione. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orrzekł jak w sentnecji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.