IV SA/Wa 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie zwrotu części nadpłaty wraz z oprocentowaniem w opłacie za brak sieci p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Przedmiotem zaskarżenia jest pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z [...] marca 2014 r., znak: [...], stanowiące odpowiedź na pismo [...] marca 2014 r. dotyczące wniosku R. Sp. z. o.o., ul. [...],[...] (dalej: Spółka, strona skarżąca) o zwrot niezwróconej części nadpłaty wraz z oprocentowaniem, w którym GIOŚ poinformował Spółkę, iż wydał decyzję z [...] października 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 74a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), stwierdzającą wysokość nadpłaty w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 13 545 360,37 zł w związku z wnioskiem Spółki o stwierdzenie nadpłaty z [...] września 2009 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 225/09, w którym uchylono decyzję z [...] listopada 2008 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2008 r. znak: [...], oraz stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Stan sprawy przestawiał się następująco. W decyzji z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) orzekł o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości 11 028 701,37 zł (słownie: jedenaście milionów dwadzieścia osiem tysięcy siedemset jeden złotych, trzydzieści siedem groszy) z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wniesionej przez Spółkę oraz 2 516 659 zł (słownie: dwa miliony pięćset szesnaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt dziewięć złotych) z tytułu odsetek za zwłokę zapłaconych przez R. Sp. z. o.o. tj. w łącznej wysokości 13 545 360, 37 (słownie: trzynaście milionów pięćset czterdzieści pięć tysięcy trzysta sześćdziesiąt złotych, trzydzieści siedem groszy). W wyniku wydania tej decyzji stronie skarżącej została zwrócona w dniu [...] listopada 2009 r. nadpłata w wysokości 13 545 360, 37 zł. W piśmie z [...] marca 2014 Spółka złożyła wniosek o zwrot niezwróconej części nadpłaty wraz z oprocentowaniem w związku z decyzją GIOŚ z [...] października 2009 r. stwierdzającą wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. w kwocie 13 545 360, 37 zł i dokonanym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zwrotem tej nadpłaty. Odpowiadając na pismo Spółki z [...] marca 2014 r. GIOŚ w piśmie z [...] marca 2014 r., znak: [...], poinformował Spółkę, iż wydał już decyzję z [...] października 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 74a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, stwierdzającą wysokość nadpłaty w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 13 545 360,37 zł w związku z wnioskiem Spółki o stwierdzenie nadpłaty z [...] września 2009 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 225/09, w którym uchylono decyzję z [...] listopada 2008 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2008 r. znak: [...], oraz stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Według GIOŚ, decyzja z [...] października 2009 r. została wydana jak wskazano na wniosek Spółki o stwierdzenie nadpłaty z [...] września 2009 r. Stosownie do art. 77 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa nadpłata taka podlegała zwrotowi w terminie 30 dni, od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty. Zgodnie z art. 78 § 3 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, oprocentowanie w wysokości równej wysokości odsetek za zwlokę pobieranych od zaległości podatkowych przysługuje w przypadkach przewidzianych w art. 77 § 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa, od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wraz ze skorygowanym zeznaniem (deklaracją): a) jeżeli nadpłata nie została zwrócona w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę, b) jeżeli decyzja stwierdzająca nadpłatę nie została wydana w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, chyba że do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczynił się podatnik, płatnik lub inkasent. W ocenie GIOŚ, biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja z [...] października 2009 r. stwierdzająca nadpłatę wydana na wniosek Spółki o stwierdzenie nadpłaty z [...] września 2009 r. została wydana w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia tego wniosku oraz fakt, iż nadpłata określona w decyzji z [...] października 2009 r. GIOŚ, została zwrócona przez podmiot obowiązany Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę, to zdaniem organu, należało przyjąć, iż oprocentowanie od nadpłaty określonej w decyzji z [...] października 2009 r. nie jest należne na podstawie art. 78 ustawy Ordynacja podatkowa. W piśmie z [...] kwietnia 2014 r., Spółka na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wezwała GIOŚ do usunięcia prawa, do którego doszło w związku z pismem z [...] marca 2014 r. znak: [...], w którym odmówiono zwrotu niezwróconej części nadpłaty wraz z oprocentowaniem. W piśmie z [...] czerwca 2014 r. Spółka na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 1, art. 54 § 1, a także art. 200 p.p.s.a. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo GIOŚ z [...] marca 2014 r., w sprawie odmowy zwrotu pozostałej części nadpłaty w opłacie za brak sieci wraz z należnym Spółce oprocentowaniem. Zaskarżonemu pismu zarzuciła naruszenie: - art. 104 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku Spółki w formie odmiennej niż przewidziana przepisami prawa tj. w formie innej niż decyzja administracyjna, która to forma została zastrzeżona przez ustawodawcę dla tego rodzaju postępowań; - art. 78 § 3 pkt 1 oraz art. 77 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, poprzez uniemożliwienie Spółce odzyskania pozostałej części nadpłaty wraz z należnym jej oprocentowaniem i uznanie, że złożony przez Spółkę wniosek o zwrot opłaty za brak sieci stanowił wniosek o stwierdzenie nadpłaty; - art. 77 § 1 pkt 2 oraz art. 78 § 3 pkt 3 lit. b) ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich zastosowanie i tym samym błędne uznanie, że wniosek Spółki o zwrot opłaty za brak sieci stanowił wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W związku z powyższym Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego pisma oraz - zasądzenie kosztów postępowania,w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem GIOŚ, iż nie był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej, jeśli nie ma przepisu szczególnego, który zastrzega wydanie danego rozstrzygnięcia w określonej formie, to organ administracyjny zobligowany jest zakończyć sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji wiąże się z załatwieniem danej sprawy, kończy postępowanie w danej instancji, co umożliwia pełną realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno było zapaść w formie decyzji administracyjnej, nie zaś pisma skierowanego do Spółki. Zaskarżone pismo powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Strona skarżąca podkreśla jednocześnie, że wniesione przez Spółkę [...] września 2009 r. pismo nie stanowiło, jak błędnie przyjął GIOŚ, wniosku o stwierdzenie nadpłaty, a było jedynie wnioskiem o zwrot opłaty za brak sieci, co można było wyczytać bez żadnych wątpliwości z samej treści wniesionego żądania. Podstawą prawną, na jaką powoływała się Spółka, był art. 152 p.p.s.a. Spółka twierdzi ponadto, że mając na uwadze opieszałość organów, jedynie z ostrożności procesowej złożyła wniosek o zwrot należnych jej środków. Nie był to zdaniem strony skarżącej, jak błędnie zauważył GIOŚ, wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za brak sieci. GIOŚ po wyroku z urzędu powinien był niezwłocznie zwrócić te środki. Działania podjęte przez Spółkę, były jedynie działaniami dodatkowymi, motywującymi GIOŚ i przyspieszającymi zwrot należnej Spółce kwoty. Zdaniem strony skarżącej, GIOŚ nie był uprawniony do wydania jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej nadpłatę. W gestii Spółki pozostawało wszczęcie postępowania na skutek wniesienia odpowiedniego wniosku, w którym przywołana podstawa prawna wprost wskazywałaby intencję wnioskodawcy. Według Spółki, GIOŚ zatem nie mógł się opierać jedynie na przypuszczeniach do czego zmierzają działania Spółki. W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wydana przez GIOS [...] października 2009 r. decyzja była decyzją stwierdzająca nadpłatę w opłacie za brak sieci za 2006 r. Bez wpływu na wysokość żądanej przez Spółkę kwoty pozostaje także fakt, iż zwrot został dokonany w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku i 30 dni od dnia wydania decyzji z [...] października 2009 r. Wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę było zdaniem Spółki, działaniem nielegalnym. Spółka zwraca również uwagę, iż w przypadku decyzji określającej wysokość zobowiązania, które następnie są uchylane, a samo zobowiązanie określone w innej — niższej niż pierwotna wysokości, brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. Według Spółki, skoro zatem w niniejszej sprawie wniosek Spółki nie był wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, a jedynie formą ponaglenia zwrotu z mocy samego prawa należnej Spółce opłaty za brak sieci z uwagi na fakt, iż decyzja II instancji nie podlegała wykonaniu —wnioskowana przez Spółkę brakująca część nadpłaty wraz z oprocentowaniem jest w pełni należna. W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o: 1) odrzucenie skargi Spółki z [...] czerwca 2014 r.; 2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o jej oddalenie w całości, ze względu na brak podstawy prawnej do przyjęcia, iż na GIOŚ ciąży jeszcze prawny obowiązek zwrotu niezwróconej rzekomo nadpłaty za brak sieci za 2006 r. wynikającej z decyzji GIOŚ z [...] października 2009 r. znak: [...]. Spółka w piśmie z [...] listopada 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z otrzymaniem odpowiedzi GIOŚ na skargę Spółki, odniosła się do argumentów przedstawionych przez GIOŚ. Zdaniem Spółki, GIOŚ błędnie uznał, że wniesiony przez Spółkę wniosek o zwrot opłaty stanowił wniosek o stwierdzenie nadpłaty w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Żadne okoliczności faktyczne ani prawne nie dawały GIOŚ podstaw do takiego twierdzenia. W ocenie Spółki, GIOŚ całkowicie pominął, iż podstawą prawną, na jaką we wniosku powoływała się Spółka, był art. 152 p.p.s.a. Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wydana przez GIOŚ [...] października 2009 r. decyzja, została nazwana przez GIOŚ decyzją stwierdzającą nadpłatę w opłacie za brak sieci za 2006 r. Spółka zwraca ponadto uwagę, iż w przypadku decyzji określającej wysokość zobowiązania, która następnie jest uchylona, a samo zobowiązanie określone w innej – niższej niż pierwotna wysokości, brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. W ocenie Spółki, zastosowanie przez GIOŚ niewłaściwej procedury nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla niej. Zdaniem strony skarżącej, bezzasadne jest także stanowisko GIOŚ, iż skarga Spółki powinna zostać odrzucona, a to z uwagi na złożenie wezwania do naruszenia prawa z uchybieniem terminu oraz brak możliwości zaskarżenia pisma informacyjnego organu. Spółka podkreśla, że niezależnie od charakteru wniesionego wniosku, czy charakteru wydanych rozstrzygnięć, wnioskowana przez Spółkę pozostała do zwrotu część kwoty wraz z oprocentowaniem należna jest jej z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo GIOŚ z [...] marca 2014 r. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na to, że zaskarżone pismo z [...] marca 2014 r. nie należy do żadnej z form działania administracji, o których mowa powyżej. W szczególności zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, jako że w niniejszej sprawie GIOŚ wydał decyzję z [...] października 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa, stwierdzającą wysokość nadpłaty w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 13 545 360,37 zł. Zaskarżone pismo także nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem korespondencja kierowana do strony dotycząca spraw, w ramach których organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej (jak w danym przypadku - decyzją kończącą postępowanie z [...] października 2009 r.) nie stanowi tego rodzaju aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto żadne przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli zaskarżonego pisma (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W doktrynie wyrażany jest pogląd, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące warunki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 81). Według Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo GIOŚ z [...] marca 2014 r., znak: [...] nie znajduje się w powyżej wskazanym katalogu. Pismo to, ma bowiem charakter informujący. Nie jest decyzją administracyjną, czy też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi, ani treść zaskarżonego do Sądu pisma, ani jego forma, nie stwarzają podstaw, aby uznać je za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie stanowisko zajął NSA w analogicznych sprawach: w postanowieniu z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1479/ 14 oraz w postanowieniu z 30 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2205/14. W piśmie z [...] marca 2014 r., GIOŚ poinformował, że wydał już decyzję z 7 października 2009 r. znak [...] na podstawie art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa stwierdzającą wysokość nadpłaty w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 13 545 360,37 w związku z wnioskiem Spółki o stwierdzenie nadpłaty z [...] września 2009 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 225/09, w którym uchylono decyzję z [...] listopada 2008 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2008 r. znak: [...], oraz stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.