IV SA/Wa 1473/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2015r. [...] Minister Środowiska (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako kpa) umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa a będących w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Decyzją organu I instancji, wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1153) Minister Środowiska jako minister właściwy do spraw środowiska uznał stanowiące własność Skarbu Państwa określone lasy Nadleśnictwa [...] za ochronne a część z nich pozbawił tego charakteru. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w imieniu Gminy [...] jej Wójt. Postępowanie odwoławcze organ jednak umorzył uznając, iż Gmina [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu ww rozstrzygnięcia, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. IV SA/Wa 892/12 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93 organ wyjaśnił, że samorząd terytorialny działa tylko na szczeblu lokalnym (gminy), oraz że jego udział w sprawowaniu władzy ma miejsce tylko w odniesieniu do części zadań publicznych, nie zastrzeżonych dla państwa (administracji rządowej) i przekazanych mu przez ustawę. Wyjaśnił dalej, że art. 16 ust. 1 ustawy o lasach nie przekazał organowi samorządu terytorialnego (gminy) prawa do współdecydowania o uznaniu lasu — stanowiącego własność Skarbu Państwa — za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, a tylko do wyrażania opinii w takich sprawach. Organ podniósł, iż zarząd lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawa powierzyła Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu ,Lasy Państwowe", działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1), a nadzór określonemu Ministrowi ochrony środowiska (art. 4 ust. 5). Samorząd terytorialny (rada gminy) upoważniony jest jedynie do opiniowania wniosków o uznanie lasu za ochronny (art. 16 ust. 2). W skardze na w decyzję Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie decyzji Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]) oraz o uchylenie ww decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasów stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, położonych w Nadleśnictwie [...], określonych dotychczas prawomocną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], w sprawie uznania lasów za ochronne oraz decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r. znak [...] położonych w Nadleśnictwie [...], w obrębach leśnych: [...], [...], [...] i [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji Wójt zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 oraz 155 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.w. - dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, którego skarżąca gmina w niniejszym postępowaniu nie wykazała. W sprawie o uznanie lasu za ochronny Minister Środowiska jest organem rozstrzygającym, stroną postępowania jest zaś Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, rada gminy jest zaś jedynie organem współdziałającym. Oznacza to, że prowadzone przez nią postępowanie ma charakter pomocniczy. Wobec powyższego, zasadnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ uznał, że organy współdziałające nie są stroną postępowań, a w konsekwencji nie mogą wnosić odwołań czy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. (wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 58/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. IV SA/Wa 892/12). Jak wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o lasach, rada gminy powinna jedynie wyrazić w sprawie opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie, a w razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. Rola Rady gminy sprowadza się do wyrażenia opinii. W ramach opisywanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium)a nie w sferze dominium. Wobec powyższych uwarunkowań bez znaczenia dla wyniku sprawy są podnoszone w skardze okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu gminy, gdyż ma to wpływ na jej budżet bądź standard życia jej mieszkańców. Powyższe okoliczności nie determinują powstania po stronie gminy interesu prawnego, potwierdzają jedynie jej interes faktyczny. Zasadnie też organ podniósł, że Rada Gminy [...] nie wyraziła swojej opinii w ustawowym terminie, co zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o lasach oznacza, że nie zgłosiła zastrzeżeń do wniosku Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, jednoznacznie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa uznając za bezprzedmiotowe odnoszenie się do szczegółowych zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 15 ustawy o lasach czy art. 155 kpa.