IV SA/Wa 1477/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Starosty Powiatu W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą umorzono, w związku z teścią art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie zobowiązania, w myśl art. 102 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..) p. K. P. - sprawcy zanieczyszczenia olejem opałowym działki nr ew. [...], obręb S. gm. K., które miało miejsce w dniu 13 listopada 2006 r. W uzasadnieniach decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy, wobec których wydano orzeczenie. Do zanieczyszczenia gruntu doszło w następstwie wypadku drogowego na drodze powiatowej nr [...]. Nastąpiło zanieczyszczenie rowu melioracyjnego stanowiącego, wraz z przyległym terenem, własność Skarbu Państwa. Uczestnikami kolizji drogowej byli p. J. P. – kierowca autocysterny oraz p. K. P. – kierowca samochodu osobowego uznany za sprawcę zdarzenia. Ponieważ sprawca zanieczyszczenia nie dysponował tytułem prawnym do terenu właściwym do przeprowadzenia rekultywacji był starosta (art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta Powiatu [...] zobowiązał sprawcę wypadku p. K. P. do poniesienia kosztów rekultywacji działki nr ew. [...] określając ich wysokość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło to orzeczenie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. i umorzyło postępowanie w I. instancji w stosunku do sprawcy wyrażając opinie, iż odpowiedzialnym jest przewoźnik oleju. Jest ona ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W związku ze zmianą właściwości akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązał do poniesienia kosztów rekultywacji p. J. P. – kierowcę cysterny. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. i sprawa została przekazana organowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Wskazano, iż kierowca nie był podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą a tym, który w rozliczeniu rocznym wykazał stratę oleju, był p. M. P. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...] zobowiązał do poniesienia kosztów rekultywacji p. M. P. W wyniku wniesienia odwołania od tego orzeczenia, do którego rozpoznania w następstwie kolejnej zmiany właściwości był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uchylono decyzję wojewody i umorzono postępowanie w sprawie zobowiązania p. M. P. do poniesienia kosztów rekultywacji. Organ ocenił, iż podmiotem, który spowodował zanieczyszczenie jest sprawca wypadku. Decyzja ta była ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] zobowiązał do poniesienia kosztów rekultywacji p. K. P. a organ II. instancji orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał ja w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ostatecznym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 977/10) stwierdził nieważność wymienionych decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec pozostawanie w obrocie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2007 roku w kwestii obowiązku poniesienia kosztów rekultywacji przez p. K. P., ponowne orzeknie w tej samej sprawie skutkuje nieważnością decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Bez wyeliminowania z obrotu orzeczenia uprzedniego, wydanie kolejnej decyzji zobowiązującej jest niedopuszczalne. Wobec powyższych uwarunkowań, w ocenie organu odwoławczego trafnie organ I. instancji umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów rekultywacji przez p. K. P. Pozostaje bowiem w obrocie prawomocne orzeczenie, z którego treści wynika, iż obowiązki w tym zakresie nie mogą być na niego nałożone. Odnosząc się do zarzutów odwołania reprezentującego Skarb Państwa Starosty Powiatu W., jakoby organ I. instancji nie podjął działań w celu wyeliminowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego 2007 roku, ponownie przytoczono pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 977/10, iż brak jest możliwości procedowanie bez wyeliminowania uprzedniej decyzji w sprawie oraz stwierdzono, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska skorzystał ze wszystkich możliwych środków administracyjnych, aby zobowiązać sprawcę do poniesienia kosztów rekultywacji a umorzenie postępowania było zasadne. W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, reprezentujący Skarb Państwa, Starosta Powiatu [...] sformułował zarzuty naruszenia przepisów K.p.a.: - art. 105 §. 1 poprzez zastosowanie tej regulacji, podczas gdy nadal istnieje przedmiot sprawy i organ kompetentny do orzekania w tym przedmiocie, - art. 77 § 1 przez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, - art. 7 poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W skardze wskazano, iż nie można uznać, jakoby postępowanie było bezprzedmiotowe, wobec pozostawania w obrocie prawnym innej ostatecznej decyzji, skoro nie podjęto żadnych kroków prawnych w celu jej wyeliminowania z obrotu. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz o stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia wyroku. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym (k. 56-59) i na rozprawie uczestnik postępowania p. K. P. – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, iż pozostawanie w obiegu prawnym orzeczenia z 2007 roku wyklucza kontynuowanie postępowania w tym samym przedmiocie, zwracając uwagę, iż może być ono wyeliminowane w trybie nadzwyczajnym, jeżeli jest dotknięte szczególna wadliwością, przy czym - w ocenie uczestnika - przypadek taki nie ma miejsca. Nawet gdyby miał, ani organowi I ani II. instancji nie służy inicjatywa w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż tylko niektóre z zarzutów są zasadne i nie zostały one sformułowane w sposób precyzyjny. Sąd, jednak w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wydając zaskarżoną decyzję naruszono przepisy prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w kontekście zasady ekonomii postępowania. Rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze, iż niesporny jest stan prawny i faktyczny, wobec którego orzekał organ odwoławczy (przywołany we wstępnej części uzasadnienia). Wobec tych uwarunkowań organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu postępowania, wskazując, iż w tym zakresie związany jest oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 977/10 (w myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednak przedwczesne. Trafnie wprawdzie zauważono, iż organ administracji jest obowiązany orzekać mając na uwadze stan prawny istniejący na dzień wydania decyzji – w tym zasadę związania prawomocnymi orzeczeniami. Jednocześnie jednak jest obowiązany, w myśl zasady ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.), podejmować czynności procesowe zgodnie z zasadą racjonalności. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i uczestnik postępowania p. K. P., zdają się pomijać istotne uwarunkowania prawne niniejszej sprawy. W związku z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473) do spraw szkód w środowisku, jakie wynikły przed dniem wejścia w życie tego aktu (30 kwietnia 2007 r. – art. 39) stosuje sie przepisy dotychczasowe, w tym wskazaną regulacje art. 102 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska, która stanowiła materialnoprawną podstawę orzekania, przez organy administracji w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, właściwym do orzekania w tych sprawach był wojewoda a od 15 listopada 2008 r. tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) regionalny dyrektor ochrony środowiska (jej art. 174). W świetle art. 127 ust. 3 przywalonego jako ostatni aktu, organem wyższego stopnia, gdy chodzi o decyzje wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wynika stąd, w myśl art. 157 § 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a., w następstwie przejęcia kompetencji w sprawach związanych z rekultywacja gruntów w ramach dotychczasowych regulacji, właściwość tego organu do orzekania w trybach nadzwyczajnych - zarówno nieważnościowym jak i wznowieniowym - gdy chodzi także o decyzje wydane uprzednio w przedmiocie rekultywacji przez samorządowe kolegium odwoławcze, skoro orzekało ono, jako organ II. instancji (nie zależnie, czy na dzień orzekania było ono w ogóle nadal właściwe w tej sprawie). Wprawdzie z dosłownego brzmienia art. 157 § 1 K.p.a. wynika w przypadku orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego właściwość właśnie tego organu do procedowania w przedmiocie nieważności. Uwzględniając jednak względy wykładni systemowej jak i celowościowej, regulacja ta nie ma zastosowania, o ile właściwość rzeczowa w przedmiotowym rodzaju spraw w II. instancji przeszła z samorządowych kolegiów odwoławczych na inny organ administracji (w danym przypadku kierownika centralnego urzędu administracji rządowej, do którego stosuje się przepisy K.p.a. dotyczące ministra, w myśl jego art. 6 § 2 pkt 4). Trafnie zauważa uczestnik postępowania, iż organ I. instancji orzekając obecnie w sprawie nie miał samodzielnie uprawnienia do badania legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2007 roku, czy formułowania stosownych wniosków inicjujących postępowania nadzwyczajne do innych organów. Kompetencje do podejmowania szczególnych kroków procesowych tego wyspecjalizowanego organu wyznacza a contrario art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – dotyczy on wyłącznie organu II. instancji i nieprawidłowości, gdy chodzi o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. Szersze uprawnienia w zakresie inicjowania postępowań, w tym nadzwyczajnych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, przysługują wyłącznie prokuratorowi (instytucja sprzeciwu art. 184-186 K.p.a.) i organom Inspekcji Ochrony Środowiska – art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Inaczej ma się jednak w danym przypadku sprawa kompetencji organu odwoławczego. Nie był on wprawdzie z urzędu obowiązany do badania, czy orzeczenie z 2007 jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad w ramach niniejszego postępowania (zasada domniemania niewadliwości orzeczeń). Trzeba mieć jednak na uwadze treść wniesionego w sprawie odwołania, gdzie Strona podnosi zasadność wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2007 roku. Wobec braku sprecyzowania żądania organ winien był wyjaśnić, jaka jest intencja Strony tzn., w jakim trybie wnosi o wyeliminowanie tego aktu z obrotu. Należy uwzględnić przy tym, iż zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrola legalności orzeczenia organu I. instancji, lecz ponowne orzeczenie w sprawie (art. 15 K.p.a.), stąd bez znaczenia jest, iż orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako związanego stanem prawnym na dzień orzekania i niemającego kompetencji do jego kwestionowania, nie narusza prawa. Kiedy żądanie w zakresie uruchomienia trybu eliminacji orzeczenia z 2007 roku zostałoby doprecyzowane zasadnym byłoby orzec wpierw w przedmiocie tego wniosku a dopiero w dalszej kolejności rozpoznać, co do meritum, odwołanie. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 §. 1 pkt 4 K.p.a., bowiem właściwym do orzekania w obu sprawach (odwołania i we wskazanych trybach nadzwyczajnych) jest ten sam organ, jednak zasady ekonomii procesowej (art. 12 K.p.a.) przemawiają za wcześniejszym rozpatrzeniem wniosku o kontrolę orzeczenia, które stanowi przesłankę orzekania (tu umorzenia postępowania). W innym bowiem wypadku, gdy żądanie zostanie doprecyzowane nie można wykluczyć, iż akt, w oparciu o który orzekał obecnie organ, zostanie wyeliminowany z obrotu, co z kolei skutkowałoby potrzebą wzruszenia zapadłego w przedmiotowej sprawie orzeczenia o umorzeniu postępowania. W kontekście nie wyjaśnienia intencji Strony wnoszącej odwołanie, trafny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdy chodzi o obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny jak również uchybienie wymaganiu przestrzeganiu zasady ekonomii procesowej (art. 12 K.p.a.). Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem, co potwierdza treść skargi, intencją Strony było niewątpliwie podjęcie środków prawnych w celu wyeliminowania z obrotu orzeczenia z 2007 roku - zarzuca się bowiem, iż stosowne działania w tym zakresie nie zostały podjęte (choć nie sprecyzowano jakie). Jedynie na marginesie odnotować wypada, iż brak jest przeszkód procesowych, aby Starosta, orzekając uprzednio w I. instancji w danej sprawie (patrz decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r.) inicjował postępowanie w przedmiocie kontroli legalności orzeczenia wydanego przez organ rozpoznający odwołanie. Utrata właściwości do orzekania w danej sprawie, co związane było z wykonywaniem uprzednio władzy publicznej (sfera imperium) oznacza, iż organ jest uprawniony obecnie (bez ograniczeń o charakterze formalnym) do udziału w postępowaniu w celu ochrony określonych interesów związanych z wykonywaniem praw w stosunku do majątku publicznego (w sferze dominium). Natomiast nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi z następujących powodów: - zarzut naruszenia przepisów, w zakresie zapewnienia udziału Stronie w postępowaniu, może mieć znaczenie, o ile zostanie powiązany z konkretnymi skutkami, co do możliwości zapewnienia ochrony jej praw (składania wniosków, zajmowani stanowiska itp.), w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego nie prowadzono postępowania wyjaśniającego, nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego, stąd nie istniała konieczność zajmowania dodatkowego stanowiska przez Stronę (nie nastąpiła zmiana stanu sprawy w stosunku do istniejącego na etapie wnoszenia odwołania), - nie trafny jest zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. – regulacja ta dotyczy prowadzenia postępowania dowodowego a więc ustalenia stanu faktycznego w sprawie – w tej kwestii nie ma sporu, - wobec nie wyjaśnienia, w którym z trybów nadzwyczajnych Strona żądała usunięcia z obrotu decyzji z 2007, a co za tym idzie nieznany jest wynik ewentualnego postępowania, jakie toczyłoby się w tym zakresie, przedwczesna jest ocena czy doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.; wypada jedynie wskazać, iż o ile nie dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2007 roku, umorzenie postępowania w przedmiocie poniesienia kosztów rekultywacji przez p. K. P. byłoby zasadne; o ile sprawa została rozstrzygnięta w danym przedmiocie innym ostatecznym orzeczeniem, stanowi to przeszkodę do wszczęcia ponownego postępowania w tej samej sprawie i powinno skutkować wydaniem postanowienia, w myśl art. 61a K.p.a.; jeżeli z kolei takie postępowania zostało już wszczęte powinno zostać umorzone; zarzuty skargi w zakresie, gdzie kwestionuje się, co do reguły zasadność umorzenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa została rozstrzygnięta innym prawomocnym aktem są chybione. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie, iż uchylony akt nie podlega wykonaniu, w myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o umorzenia postępowania nie jest, co do zasady aktem, który podlegałby wykonaniu, bowiem jego następstwem nie jest uzyskanie określonych praw do podjęcia działań, czy obowiązek ich podjęcia. Jednocześnie trzeba odnotować, iż brak orzeczenia przez Sąd w tym zakresie nie wyklucza, jeszcze przed uprawomocnieniem niniejszego wyroku, ewentualnego procedowania przez organ administracji w celu ustalenia zainicjowanie jakiego postępowania w trybie nadzwyczajnym było intencją Strony wnoszącej dowołanie i rozpoznania wniosku w stosownym trybie, czy też przeprowadzenie stosownego postępowania z urzędu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie, 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ustawy, uwzględniając uiszczenie wpisu. Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.