IV SA/Wa 1478/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej A. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu sądowego. A. B. w piśmie z 29 kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy decyzję własną z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.; dalej zwanej u.u.s.r.), art. 83b ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej zwanej u.s.u.s.) oraz art. 61a § 1, art. 161 § 3 i art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), a odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do odszkodowania. W treści skargi A. B. wniósł o "całościowe rozpatrzenie postępowania administracyjnego i wydanych decyzji dotyczących (...) ubezpieczenia w KRUS i uznanie decyzji o ustaniu mojego ubezpieczenia za niezgodną z prawem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie A. B. wnioskiem z 29 grudnia 2016 r. zwrócił się do Organu rentowego o ustalenie prawa do odszkodowania z tytułu wstecznego wyłączenia z ubezpieczenia społecznego rolników, wskazując jako podstawę prawną art. 4171 § 3 i art. 361 k.c. oraz art. 161 § 3 k.p.a., "stanowiących podstawę do dochodzenia naprawienia szkody będącej następstwem niewydania decyzji przez właściwy organ rentowy". Zgodnie z treścią art. 161 § 1 k.p.a., minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Stosowanie zaś do § 3 tego przepisu, stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Jakkolwiek Prezes KRUS jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 2 ust. 2 u.u.s.r. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), to możliwość przyznania stronie odszkodowania jest ściśle uzależniona od tzw. wywłaszczenia decyzji ostatecznej – art. 161 § 3 k.p.a. nie może być bowiem stosowany dowolnie, tj. w oderwaniu od § 1 i § 2 tego przepisu. Ponadto, kompetencja Prezesa KRUS do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest ściśle legitymowana przepisami regulującymi problematykę ubezpieczenia społecznego. Wskazać należy, że zasady dotyczące objęcia rolników systemem ubezpieczenia społecznego reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która zawiera uregulowania materialnoprawne, jak również w rozdziale IV. reguluje postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia, przy czym w art. 52 tej ustawy nakazano, aby w sprawach nieuregulowanych odpowiednio stosować przepisów ustawy z 3 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Na mocy tego odesłania w sprawie zastosowanie znajduje art. 83a u.s.u.s., określający postępowanie w przedmiocie wzruszenia ostatecznych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, ostateczna decyzja Zakładu, od której nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu może być z urzędu przez Zakład uchylona, zmieniona lub unieważniona, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania w przedmiocie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej oznacza, że postępowanie to będzie się toczyło na zasadach określonych w Kodeksie, jednakże z uwzględnieniem przepisów szczególnych dotyczących tego postępowania, zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Takim przepisem szczególnym będzie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim uzależnia możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie administracyjnym od wcześniejszego niezłożenia odwołania od decyzji do właściwego sądu. W świetle tych uwag wskazać należy, że odpowiednie stosowanie, na mocy art. 52 u.u.s.r., powołanych przepisów oznacza m.in., że tzw. wywłaszczenie decyzji Prezesa KRUS może nastąpić tylko w przypadku, gdy od decyzji takiej nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Odnosząc się zaś do pojęcia "właściwego sądu" należy sięgnąć do art. 36 ust. 3 w zw. z art. 36 ust 1 pkt. 1 u.u.s.r. Przepisy te przewidują tryb odwoławczy od decyzji wydanej przez Prezesa KRUS w zakresie podlegania lub ustania ubezpieczenia społecznego. Decyzja taka może zostać zaskarżona do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postepowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Tak więc jedynie w przypadku, gdy decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego nie została zaskarżona na mocy powołanego przepisu odwołaniem do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych istnieje możliwość jej tzw. wywłaszczenia w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ratio legis tej regulacji jest uniknięcie sytuacji, w której ta sama decyzji byłaby dwukrotnie przedmiotem kontroli instancyjnej – raz w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz ponownie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w trybie uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, stwierdzić należy, że bezsporne jest, iż decyzja Prezesa KRUS z [...] grudnia 2013 r. nr [...], której dotyczy wniosek A. B. o ustalenie odszkodowania była przedmiotem kontroli sądu powszechnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. A. B. zainicjował tę kontrolę składając w ustawowym terminie odwołanie, co ropoczęło postępowanie przed Sądem Okręgowym w K. oraz Sądem Apelacyjnym w K.. Niedopuszczalne jest wobec tego - zgodnie z treścią art. 83a ust 2 u.s.u.s. - wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa od odszkodowania z tytułu tzw. wywłaszczenia decyzji z [...] grudnia 2013 r. Tym bardziej, że Organ rentowy w niniejszej sprawie nie uchylił żadnej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a., co przesądza o niemożliwości zastosowania dyspozycji § 3 tego przepisu, w zakresie dochodzonego odszkodowania. Podkreślić należy, że fakt, iż Prezes KRUS przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, że wydawane przez niego rozstrzygnięcia są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sądowi znany jest prowadzony w doktrynie spór w zakresie ustalenia, czy decyzja odszkodowawcza, podjęta na podstawie art. 161 § 3 k.p.a. podlega weryfikacji na drodze administracyjnej oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. A. Matan, Komentarz do art. 161 k.p.a., LEX/el.), czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. A. Wrobel, Komentarz do art. 161 k.p.a., LEX/el.). Spór ten nie ma jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W orzecznictwie NSA utrwalony jest bowiem pogląd, że art. 36 ust. 3 u.u.s.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dot. ubezpieczeń społecznych, a więc decyzji wydawanych przez Prezesa KRUS (por. postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1425/10). Konsekwencją ustalenia, że "pierwotna" decyzja, tj. decyzja Prezesa KRUS z [...] grudnia 2013 r., podlegała zaskarżeniu do sądu powszechnego jest zatem konieczność stwierdzenia, że również inne rozstrzygnięcia jej dotyczące, tak jak w rozpoznawanej sprawie – decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a., należą do właściwości sądów powszechnych, bez względu na tryb, w jakim zostały wydane. Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ustalenie prawa do odszkodowania (art. 161 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 52 u.u.s.r.), nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy (por. postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1425/10). Sąd Najwyższy w wyroku z 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 164/12, wskazał, że "Niezależnie od tego, czy podstawę wydania decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi art. 83a ust. 1, czy ust. 2 u.s.u.s., czy też – w braku podstaw do ich zastosowania – przepisy k.p.a., organem właściwym do jej wydania jest Zakład (jego właściwa terenowa jednostka organizacyjna – art. 67 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s. i art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c.), a organem odwoławczym – sąd powszechny. W każdym bowiem z tych przypadków decyzja, jako niewymieniona w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest indywidualną decyzją wskazaną w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., od której przysługuje odwołanie do sądu, wszczynające postępowanie cywilne (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.)". Oznacza to, że od każdej decyzji Zakładu wydanej w trybie przewidzianym przepisem art. 83a zawsze przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd powszechny będzie zatem właściwy niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia, tj. będzie rozstrzygał odwołania zarówno od decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, jak i kończących postępowania z przyczyn procesowych (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2343/13). Stosując przedstawioną uprzednio wykładnię odpowiednio do decyzji wydawanych przez Prezesa KRUS (art. 52 u.u.s.r.) należy przyjąć, że również od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a., która stanowi rozstrzygnięcie procesowe, nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sytuacji stronie służy odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Jednocześnie Sąd zauważa, że choć w treści wniosku z 29 grudnia 2016 r. A. B. odwoływał się do regulacji art. 161 k.p.a., to uznać należy, że jego intencją nie było wszczęcie postępowania administracyjnego, a spełnienie przez organ rentowy jego żądania, które stanowi roszczenie cywilnoprawne. Zgodnie bowiem z treścią art. 4171 § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. A. B. chcąc zatem dochodzić ewentualnego odszkodowania od Organów rentowych, powinien wytoczyć przeciwko nim powództwo przed sądem powszechnym, a nie dążyć do zainicjowania odrębnego postępowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., który to przepis z przyczyn uprzednio wskazanych nie mógłby mieć zastosowania w niniejszej sprawie, w tym stanie faktycznym. W tym miejscu wskazać również należy, że tut. Sąd nie mógł przyjąć do rozpoznania wniosku o uznanie decyzji o ustaniu ubezpieczenia A. B. za niezgodną z prawem. Zgodnie bowiem z art. 476 § 3 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Z przytoczonej regulacji prawnej bezsprzecznie wynika, że również ten wniosek podlega kognicji właściwego sądu powszechnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, orzekł jak w punkcie I. sentencji, zaś na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił A. B. uiszczony wpis sądowy w punkcie II. sentencji.