I OSK 1425/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 397/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustania ubezpieczenia społecznego rolników postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 397/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę S. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustania ubezpieczenia społecznego rolników. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r., nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] lutego 1996 r. orzekającej o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników wobec S. K. od dnia [...] maja 1995 r. Na wyżej opisaną decyzję S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ubezpieczenia społeczne rolników objęte są zakresem działalności organów administracji publicznej, gdyż wydaje je Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Przepis art. 83 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), znajdujący zastosowanie do ubezpieczenia społecznego rolników na podstawie odesłania zawartego w art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Stanowi on, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem, w sprawach ubezpieczeń społecznych dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalenia wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 83 ust. 4, powierzając w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych, orzekanie sądom administracyjnym. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że od decyzji organu rentowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, wydanej zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, z treści powołanych art. 83 i 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że zasadnicze znaczenie dla określenia właściwości sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wobec tego, sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której przepisy ustawy jak i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1, 2, 4778, 4779) wymagają drogi cywilnej. Przyjęcie przeciwnego poglądu, opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, tylko z uwagi na tryb prowadzonego postępowania, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową wewnętrzną aktu, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Skoro sprawa ustania ubezpieczenia społecznego rolników mieści się w dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy, zatem kontrola rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, należy do właściwości sądu cywilnego. Następnie, Sąd wyjaśnił, że błędne pouczenie o przysługującym prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawarte w zaskarżonej decyzji, nie stwarza podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast ta okoliczność może zostać podniesiona w odwołaniu do sądu powszechnego jako uzasadnienie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. We wniesionej skardze kasacyjnej, pełnomocnik S. K. zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest; art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, lecz wymaga drogi cywilnej; naruszenie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego zastosowanie, mimo, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach ubezpieczenia społecznego rolników; naruszenie art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 83a ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że od decyzji organu rentowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wydanych w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do sądu powszechnego z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji odrzucenie skargi. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ze względu na treść przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, że Prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia, a także wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Skoro ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera przepis regulujący kwestię wydania decyzji w sprawach ustania ubezpieczenia, brak jest podstaw do stosowania w drodze odesłania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z brzmienia art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, że od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, a także w przypadku niewydania decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, wynika, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że kognicji sądu powszechnego zostały poddane wyłącznie decyzje wydane w trybie zwykłym. Nie można przyjąć, że decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (w tym, w trybie stwierdzenia nieważności), jest decyzją w sprawie np. ustania ubezpieczenia w rozumieniu przepisu art. 36 cytowanej ustawy, ponieważ w takiej decyzji nie orzeka się co do istoty sprawy. Postępowanie w sprawie nieważności jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, co powoduje, że decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym nie mieści się w katalogu spraw o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 powoływanej ustawy i nie podlega zatem kognicji sądu powszechnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, uzależnienie kontroli od trybu postępowania jest jak najbardziej uzasadnione ze względu na cel postępowania. W przypadku postępowania zwykłego, celem jest rozpoznanie sprawy co do istoty, a w przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności – ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś orzekanie co do istoty sprawy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze II GSK 857/08, gdzie przyjęto stanowisko że właściwą drogą jest postępowanie sądowoadministracyjne, wskazano jednocześnie, że orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek sformułowane zarzuty nie są precyzyjne – autor ogólnie wskazuje na naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 58 § 1 p.p.s.a. i 156 § 1 k.p.a., to z uzasadnienia można wywieść zakres zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny mógł zatem przystąpić do rozpoznania skargi kasacyjnej, jednakże podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Decyzję o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników wydano w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zgodnie z art. 36 ust. 3 tej ustawy, od takiej decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W tym zakresie należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji powinien był wskazać art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników a nie art. 83 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednakże uwagi Sądu pozostają aktualne ze względu na analogiczną treść obu przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że skarga S. K. podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dot. ubezpieczeń rolników, a wydawanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące stwierdzenie nieważności decyzji (art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników), nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto, decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w tej kwestii (por. postanowienia NSA z 1 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1167/08 oraz z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.