IV SA/Wa 1481/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "upzp", art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 tj. ze zm.), zwanej dalej "udp" oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, w której skład wchodzić będą zbiorniki paliwa płynne do 100 m3, wiata nad dystrybutorami, budynek obsługi, place utwardzone (parkingi) i zbiorniki wsiąkająco - odparowujące wody opadowe, wraz z infrastrukturą technologiczną i techniczną (studnia, szambo szczelne na ścieki bytowe) na działce ew. nr [...] w miejscowości K., gmina G., przy drodze krajowej nr [...]. 2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. 3. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. K. - inwestor. 4. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że włączenie planowanej na działce ew. nr [...] inwestycji do drogi ruchu drogowego - drogi krajowej nr [...]- nastąpi 2 przez istniejący zjazd. Droga ta ma klasę GP (droga główna ruchu przyśpieszonego). Ponieważ odcinek drogi krajowej nr [...], do którego przylega działka ew. nr [...] położony jest poza terenem zabudowy, odległość zjazdu do mającej powstać na w/w działce stacji paliw od zjazdu do sąsiadującej z nią stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km. Najbliższą, zlokalizowaną po tej samej (prawej) stronie drogi krajowej nr [...] stacją paliw jest stacja usytuowana w rejonie skrzyżowania z drogą powiatową w kierunku miejscowości G. Obsługę komunikacyjną tej stacji zapewnia dwukierunkowy zjazd ze wspomnianej drogi powiatowej oraz jednokierunkowy zjazd z drogi krajowej nr [...], który umożliwia wjazd na tę drogę i który zlokalizowany jest w km [...]. Ponieważ dwa już wcześniej wykonane zjazdy do działki nr [...] są usytuowane w km [...] i km [...], ich odległość od zjazdu do wspomnianej istniejącej stacji paliw wynosiłaby odpowiednio 3,725 i 3,6 km wobec wymaganych 5,0 km, co oznacza, obowiązek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanym dalej "rozp.", argumenty wysunięte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dotyczące poprawy infrastruktury usługowej oraz utworzenie nowych miejsc pracy) nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Z kolei argument, że skoro najbliższa stacja położona jest przy odcinku drogi krajowej nr [...] położonym w terenie zabudowy, to w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis § 123 ust. 2 pkt 2 rozp. (odległość pomiędzy stacjami nie powinna być mniejsza niż 2 km) nie jest trafny, ponieważ decyduje charakter terenu przy drodze klasy GP na którym planuje się przedsięwzięcie, a nie charakter terenu, na którym zlokalizowana jest stacja paliw sąsiadująca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor podniósł następujące argumenty: a) fizyczna odległość pomiędzy zjazdem na działce ew. nr [...] a istniejącą stacją paliw wynosi 3650 m, z czego 1350 m położonych jest w terenie zabudowanym, zaś 2300 m niezabudowanym (wielkości ustalone w oparciu o znaki drogowe); brakujące 640 m do zachowania warunku odległości dla terenu zabudowanego odpowiada 1600 m dla terenu niezabudowanego (średnia ważona), co daje wynik 2960 m i spełnia warunek, gdyż wymóg jaki stawiają przepisy prawa to 2000 m; w sytuacji zaś odwrotnej (przyjęcia terenu niezabudowanego) odległość pomiędzy zjazdami wynosi 5700 m, co również czyni zadość wymogom prawa; przepis § 123 rozp. opisuje charakter odcinka pomiędzy zjazdami, a nie charakter miejsca inwestycji; gdyby zaś rozumieć przepis tak jak zrobił organ, to na trasie nr [...] pomiędzy R. a L., nie znalazłby się żaden odcinek drogi spełniający wymóg odległości określony w rozp,; b) w postanowieniu z dnia 20 maja 2011 r. powołano się na odległość między istniejącymi zjazdami do działki ew. nr [...] a skrzyżowaniem z drogą powiatową, co było niezgodne z prawem; c) wykonany na koszt inwestora profesjonalny zjazd w km [...] na projektowany parking generować będzie większy ruch ciężarowy niż stacja paliw, czego zarządca drogi w ogóle nie wziął pod uwagę; d) droga krajowa nr [...] posiada klasę GP, choć w rzeczywistości nie spełnia jej parametrów, zaś po zrealizowaniu nowej trasy S[...] zdegradowana zostanie do drogi lokalnej; organ powinien umożliwić inwestowanie w obecnym stanie (z uwagi na aspekt gospodarczy); stacja paliw jest początkiem inwestycji, gdyż planowana jest również restauracja z hotelem. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie wskazując, że: a) interpretacja § 123 rozp. zaproponowana przez skarżącego jest niezrozumiała; na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 12 granice terenu zabudowy, przez który należy rozumieć "obszar zabudowany" w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 tj. ze zm.), dalej jako "pord", wyznaczają znaki drogowe D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego", umieszczone po prawej stronie drogi w km [...] i km [...]; powyższe oznacza, że droga krajowa nr [...] na odcinku przy którym położona jest działka ew. nr [...] przebiega przez obszar nie uznany za teren zabudowy, a zatem w sprawie winien mieć zastosowanie § 123 ust. 2 pkt 1 rozp.; b) w przeciwieństwie do postanowienia z dnia 20 maja 2011 r. organ poprawnie powołał się na zbyt małą odległość między zjazdami z działki ew. nr [...] a zjazdem z drogi krajowej nr [...] do istniejącej stacji paliw przy skrzyżowaniu z drogą powiatową; c) argument, że parking będzie generować większy ruch niż stacja paliw nie ma znaczenia, gdyż organ będąc związany § 123 ust. 2 pkt 1 rozp. nie mógł zaopiniować pozytywnie przedsięwzięcia; d) kwestionowanie klasy GP jest nieuprawnione, skoro zarządzeniem nr 80 GDDKiA z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona właśnie ta klasa rozpatrywanego odcinka drogi, zaś okoliczność, że wybudowanie w przyszłości drogi ekspresowej nr [...] obniży klasę drogi krajowej nie ma żadnego znaczenia, ponieważ organ administracji ma obowiązek orzekać na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonych aktów w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy odmówiły uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w ich ocenie zgoda naruszałaby § 123 ust. 2 pkt 2 rozp. Przepis ten stanowi, że na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż: 5 km - poza terenem zabudowy (pkt 1), oraz 2 km - na terenie zabudowy (pkt 2). Definicję pojęcia teren zabudowy zawiera § 3 pkt 2 rozp., który stanowi, że jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać przy tym należy, że powyższe rozwiązanie prawodawca przyjął w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz płynności w ruchu kołowym na drogach o klasie GP. Ograniczenia w zakresie bliskości zjazdów na stacje paliw (a zatem de facto odległości pomiędzy stacjami paliw) zostały tak ustalone, by założone cele mogły być osiągnięte. Zatem aby zapewnić z jednej strony sprawność i szybkość komunikacji, a z drugiej potrzeby obsługi pasażera, odległości pomiędzy stacjami uzależniono od charakteru terenu, przez który na danym odcinku droga przebiega. W ocenie GDDKiA (w obu instancjach) decydujące i wystarczające znaczenie dla oceny odległości pomiędzy zjazdami od planowanej do istniejącej stacji paliw, ma charakter terenu na którym ma być wybudowana stacja paliw. A skoro przedmiotowa inwestycja będzie zrealizowana na działce, która przylega do odcinka drogi krajowej poza terenem zabudowy, zatem odległość od najbliższego zjazdu stacji paliw musi być nie mniejsza niż 5 km. Jako, że w niniejszej sprawie odległość ta wynosi 3,6 km, dlatego też odmówiono uzgodnienia. Jednakże dokonując powyższego rozstrzygnięcia organy pominęły i nie odniosły się do okoliczności, na jakim terenie znajduje się stacja paliw. W ocenie skarżącego, znajduje się ona na odcinku drogi krajowej w terenie zabudowanym (zabudowy). Okoliczność ta ma zaś w ocenie Sądu istotne znaczenie. Obliczając odległość od zjazdu na działce ew. nr [...] do zjazdu na sąsiadującej stacji paliw w miejscowości K., należałoby uwzględnić fakt, że najbliżej położony zjazd sąsiadującej stacji paliw znajduje się na obszarze o innym charakterze (teren zabudowy). Do oceny odległości o której mowa w § 123 ust. 2 rozp. nie jest bowiem wystarczające wyłącznie ustalenie charakteru odcinka drogi przy działce przeznaczonej pod inwestycję. W sytuacji gdy następujące po sobie odcinki drogi przebiegają przez tereny o różnym przeznaczeniu, znaczenie ma również, charakter terenu do którego prowadzi zjazd najbliższej sąsiadującej stacji paliw. Z literalnego brzmienia § 123 ust. 2 pkt 1 rozp. odległość 5 km będzie miała zastosowanie, jedynie wówczas gdy zjazd zamierzenia inwestycyjnego jak i zjazd sąsiadującej stacji paliw położony będzie na odcinku drogi poza terenem zabudowy. W sytuacji, gdy zjazd z planowanej inwestycji będzie na odcinku drogi poza terenem zabudowy, zaś najbliżej położoną stacją paliw będzie stacja do której zjazd znajduje się już na odcinku tej drogi w terenie zabudowy, wyżej wymieniony przepis nie może mieć zastosowania. Przyjąć wówczas należy, iż odległość ta powinna być nie mniejsza niż 2 km, o których mowa w § 123 ust. 2 pkt 2 rozp. Wskazany bowiem § 123 ust. 2 rozp. nie normuje sytuacji gdy zjazd do stacji paliw znajduje się poza terenem zabudowy, a sąsiadującej do niej stacji na terenie zabudowy. Ustawodawca w rozp. nie przewidział bowiem takiej sytuacji. Organy orzekające w niniejszej sprawie winne zatem rozstrzygnąć ją uwzględniając słuszny interes strony. Powyższe stanowisko uzasadnione jest brzmieniem art. 6 i art. 7 kpa, które to obligują organy do działania w oparciu o przepisy prawa oraz rozpoznawania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż nietrafna jest przedstawiona przez skarżącego w skardze argumentacja, która stawia znak równości pomiędzy terenem zabudowy, a terenem zabudowanym. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie winno być wydane w oparciu o przepisy rozp., które zawiera definicję terenu zabudowy i w oparciu o nią należy ustalić wypełnienie przesłanek § 123 ust. 2 rozp. Zaproponowany przez skarżącego sposób obliczenia odległości (średnimi ważonymi) nie ma zaś oparcia w w/w przepisach rozp. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mógł mieć również wpływu podniesiony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia przez organy planowanej klasy drogi. Organ administracji ma obowiązek orzekać na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania (jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 313/07, LEX nr 468749), zatem uwzględnia aktualną klasę drogi (GP). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania (art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 kpa) jak również § 123 ust. 2 pkt 1 rozp. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skoro miało miejsce na obu etapach postępowania administracyjnego (art. 15), dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać ustalenia czy zjazd do stacji w miejscowości K. znajduje się na terenie zabudowy w rozumieniu 3 pkt 2 rozp. czy też poza nim. Zbada zatem czy w otoczeniu odcinka drogi, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, ewentualnie obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.