II OSK 313/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 830/06 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok a także decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. i z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. S. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. H. S. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 830/06) oddalającego jej skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Burmistrz Gminy [...] – [...] udzielił J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki oznaczonej nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. W dniu [...] października 2005 r. H. i H. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Wojewody M. z [...] września 2001 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Na podstawie art. 1 pkt 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) z dniem 11 lipca 2003 r. wszedł w życie przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niniejsze postępowanie wszczęto wnioskiem z dnia 24 września 2005 r., tj. po wejściu w życie podanej nowelizacji Prawa budowlanego. Tak więc należało z przyczyn podmiotowych orzec o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r. Następnie organ wskazał, iż w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (opisanych w rozdziałach 12 i 13 działu II K.p.a.) stosuje się te same przepisy dotyczące ustalenia prawa danego podmiotu do udziału w postępowaniu, co w postępowaniach zwykłych. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w ocenie organu, należy traktować jako przepis szczególny, ograniczający zastosowanie przepisu ogólnego, tj. art. 28 K.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił nadto, iż w skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie dokonano oceny legalności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r., a jedynie ustalono prawo wnioskodawców do udziału w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalność kwestionowanej przez nich decyzji, a oceny prawa określonego podmiotu do udziału w postępowaniu dokonuje się na gruncie przepisów obowiązujących w chwili jej dokonywania. Wnioskodawcy nie byli inwestorami przedmiotowej inwestycji i zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie mogą zostać uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r. Po rozpatrzeniu wniosku H. i H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S., zarzucając, iż organ nie dokonał merytorycznej kontroli decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła także, iż zainicjowane przez nią postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r. jest nowym, odrębnym postępowaniem, do którego nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego. Kwestionowane decyzje zapadły w roku 2000 i 2001, kiedy cytowany przepis nie obowiązywał, a skarżąca wraz z mężem brała udział w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. skargę oddalił. Sąd podzielił zasadność stwierdzenia organu administracyjnego, iż H. i H. S. nie będąc inwestorami budynku położonego przy ul. [...] w W. nie mogą być obecnie stroną postępowania ani o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, ani o stwierdzenie nieważności udzielonego wcześniej pozwolenia. Krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a co za tym idzie również postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do inwestora, poprzez wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – normy prawa materialnego, z którego wywodzi się pojęcie strony w tym postępowaniu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym i nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Kontroli tej dokonuje się według przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i z tego względu, wbrew twierdzeniom skargi, istotne znaczenie ma zmiana przepisów materialnoprawnych w lipcu 2003 r., a więc przed datą złożenia wniosku. WSA stwierdził dalej, iż oceny legalności decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności dokonuje się na gruncie przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania, co oznacza, iż organ według tych przepisów kontroluje czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestia jednak kręgu podmiotów mających przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu winien być ustalony w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie zgłoszenia wszczęcia takiego postępowania. Z tych względów Sąd uznał, iż skarżąca, mimo że była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przymiot ten utraciła z chwilą wejścia w życie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a konsekwencją tego była prawidłowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2001 r. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną H. S. zastąpiona przez pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w lutym 2006 r. przez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed wejściem w życie tego przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie naruszył prawa wydając decyzje odmowne i tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym ustaleń odnośnie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez J. W. budynku wraz z ogrodzeniem z naruszeniem granic nieruchomości skarżącej, uniemożliwiając w ten sposób możliwość prawidłowego korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione. Zaskarżoną decyzją organ odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] – [...] z dnia [...] lipca 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody M. z [...] września 2001 r. udzielającej J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku. Wyłącznym powodem wydania tej decyzji było stwierdzenie, że H. i H. S. nie są stroną postępowania i wobec tego nie mogą skutecznie wnieść wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji. Organ nie rozpoznawał więc sprawy merytorycznie i tym samym nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie zajmował się zasadnością podnoszonych w jej treści zarzutów, gdyż za trafny uznał pogląd z zaskarżonej decyzji, że wniosek o stwierdzenie nieważości pochodzi od podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia. Nie zajmując się merytoryczną treścią skargi Sąd I instancji nie naruszył wskazanych skardze kasacyjnej przepisów procesowych związanych z wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Skarga kasacyjna trafnie natomiast podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten, stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, został wprowadzony w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Wcześniej przepis ten nie miał swego odpowiednika i dlatego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie zakończonej decyzją organu II instancji z dnia [...] września 2001 r. brali udział H. i H. małż. S., uznani za stronę tego postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Wobec wejścia w życie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie wydanego w 2001 r., po dniu 11 lipca 2003 r. nie można wszczęć na wniosek innej osoby niż inwestor, nawet jeżeli wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem WSA ponieważ w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji stosuje się prawo procesowe obowiązujące w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, to i krąg podmiotów tej sprawy, mających przymiot strony, powinien być ustalony zgodnie z przepisami z tej daty. Stanowiska tego nie można podzielić. Ponieważ interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania, na gruncie Prawa budowlanego może powstać zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym. a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. O interesie prawnym strony w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a zatem o legitymacji do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji decyduje też interes prawny wyprowadzony z ówcześnie obowiązujących przepisów. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 K.p.a. Stanowisko takie, uznane za trafne przez skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę, było wyrażane zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (p. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04, niepubl.; z 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05, niepubl. oraz NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.) jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153). Należy dodać, iż wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest formalnie sprawą nową (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 14 czerwca 1991 r. sygn. akt III AZP 2/91, publ. OSNCP 1992, nr 1, poz. 3), lecz faktycznie stanowi ona swoistą kontynuację postępowania prowadzonego w zwykłym trybie. Brak jest uzasadnionych powodów, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiać praw strony osoby, która prawa te posiadała w postępowaniu zwyczajnym i jednocześnie nie zmieniły się okoliczności stanu faktycznego na tyle, by stało się to podstawą do utraty przez tę osobę przymiotu strony postępowania. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i – w uwzględnieniu skargi – decyzje obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.).