IV SA/Wa 1485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie zastrzeżeń do przetargu postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] grudnia 2020 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) Oddział Terenowy w [...] ogłosił przetarg ograniczony na dzierżawę nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4,0768 ha położonej w obrębie [...], gmina [...] powiat [...], woj. [...]. W dniu 9 lutego 2021 r., po rozstrzygnięciu przetargu, R. K. (dalej: "skarżący") jako kandydat na dzierżawcę przedmiotowej nieruchomości rolnej złożył w KOWR OT w [...] pisemne oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia umowy dzierżawy oraz, że jest świadomy przepadku wpłaconego wadium. Pismem z 10 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się z prośbą o unieważnienie przetargu z uwagi na zaoferowanie w licytacji zbyt wysokiego rocznego czynszu dzierżawnego w wysokości równowartości 202 decyton (dt) pszenicy, co wynikało z braku znajomości przelicznika decyton na kg oraz o zwrot wpłaconego wadium. Pismem z 14 lutego 2021 r. skarżący wniósł zastrzeżenia na rozstrzygnięcie przetargu zarzucając, że czynności związane z przeprowadzeniem przetargu zostały dokonane w sposób sprzeczny z ustawą lub innymi ustawami odnośnie braku informacji dotyczących zasad bezpieczeństwa związanych z pandemią Covid-19 w ogłoszeniu o przetargu oraz rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii podczas przeprowadzenia przetargu. Dyrektor OT KOWR w [...] pismem z [...] lutego 2021 r. opublikowanym na stronie podmiotowej BIP KOWR poinformował skarżącego o rozstrzygnięciu zastrzeżeń poprzez ich oddalenie, a doręczonym skarżącemu pismem z 23 lutego 2021 r. odniósł się do podnoszonych zarzutów. Pismem z 26 lutego 2021 r. skarżący wniósł do Dyrektora Generalnego KOWR zastrzeżenia na rozstrzygnięcie Dyrektora OT KOWR w [...]. Rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Dyrektor Generalny KOWR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora KOWR OT w [...] z [...] lutego 2021r. Na rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego KOWR z [...] kwietnia 2021 r. skarżący wniósł niniejszą skargę domagając się jego uchylenia, zwrotu na jego rzecz wadium i zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny KOWR wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej [art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji. Sąd administracyjny może, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., rozpoznawać skargi na bezczynność organu administracji tylko w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego KOWR w przedmiocie zastrzeżeń do przetargu ograniczonego na dzierżawę nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Zasady i tryb przetargu na dzierżawę nieruchomości rolnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2020, poz. 2243 ze zm.). Art. 29 ust. 7 tej ustawy stanowi, że uczestnik przetargu może wnieść do dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka pisemne zastrzeżenia na czynności przetargowe w terminie 7 dni od dnia dokonania tych czynności. Dyrektor OT KOWR rozpatruje te zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich wniesienia (ust. 8). Rozstrzygnięcie Dyrektora OT KOWR doręcza się osobie, która wniosła zastrzeżenia i zamieszcza się je na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Krajowego Ośrodka. Uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 9, zostało doręczone osobie, która wniosła zastrzeżenie, z dniem zamieszczenia rozstrzygnięcia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Krajowego Ośrodka (ust. 10). Na to rozstrzygnięcie służy prawo wniesienia zastrzeżeń do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia (ust. 11). Zgodnie z art. 29 ust. 12 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, po rozpatrzeniu zastrzeżeń, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka: 1) utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka; 2) zarządza powtórzenie czynności przetargowych przez dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka albo unieważnia przetarg; 3) pozostawia zastrzeżenia bez rozpoznania - w przypadku wniesienia zastrzeżeń po terminie, o którym mowa w ust. 11, albo przez osobę inną niż wskazana w ust. 6 i 7, albo w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 9 pkt 3. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego KOWR w przedmiocie zastrzeżeń do przetargu ograniczonego na dzierżawę nieruchomości rolnej nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w cytowanym wyżej art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności nie może być zakwalifikowane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących powyższe postępowanie przetargowe nie przewidziano sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego nawet odwołanie. Organy KOWR, rozpatrując zastrzeżenia na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizują przyznane im w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uprawnienia, w wyniku których, gdy uznają zastrzeżenia za zasadne, mogą nakazać powtórzenie czynności przetargowych. Tak więc w ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Rozstrzygnięcie organu, dotyczące rozpoznania zastrzeżeń skarżącego co do przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11). Skutkiem zaś tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Wskazane orzeczenia odnoszą się do procedur przetargowych przeprowadzanych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak z uwagi na publicznoprawny charakter podmiotów przeprowadzających przetarg, a także ograniczenia w dysponowaniu mieniem państwowym, można je odnieść również do zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i KOWR. Reasumując należy uznać, że rozstrzygnięcia organów KOWR w zakresie rozpoznania zastrzeżeń do procedury przetargowej, związanej z dzierżawą nieruchomości rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.