IV SA/Wa 1493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., zwana dalej "u.o.g.r.l." ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), 1. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III, o powierzchni 6,7347 ha, położonych na terenie gminy L., w obrębie ewidencyjnym J. (2,35 ha), w granicach kompleksów urbanistycznych: 1MN, 2MN, 4MN, 1K i w obrębie ewidencyjnym P. (4,3847 ha), w granicach kompleksów urbanistycznych: 5MN, 8U/MN, 9ZP, oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:2000 oraz 2. nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, o powierzchni 83,5979 ha, położonych na terenie gminy L., w obrębie ewidencyjnym P., w granicach kompleksów urbanistycznych: 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 9MN/U, 10MN/U, 11 MN/U, 12ZP, 6KDL, 17KDD, 18KDD, 19KDD, 20KDD, 21KDD, 22KDD, oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:2000. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Wójt Gminy L. (dalej: "Wójt", "skarżący", "strona"), wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,3326 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy L. (dalej "gmina"), w obrębach ewidencyjnych: J. i P., w granicach kompleksów urbanistycznych wyszczególnionych we wniosku, przewidzianych w projekcie planu na cele nierolnicze. Ww. wniosek Marszałek Województwa [...] (dalej "Marszałek") pismem z dnia [...] października 2012 roku, znak: [...], przekazał organowi, pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze 6,7347 ha, zaś negatywnie 83,5979 ha z wnioskowanych gruntów rolnych. Do wniosku dołączona została pozytywna opinia Prezesa [...] Izby Rolniczej. Rozpatrując ww. wniosek Minister stwierdził, że użytki rolne klasy III, o powierzchni 6,7347 ha, co do których wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, w projekcie planu przewidziane zostały na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowo - mieszkaniowej, zieleni urządzonej oraz kanalizacji. Grunty te stanowią cztery odrębne kompleksy glebowo - rolnicze, które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów zabudowanych, posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną do wcześniejszych edycji planów miejscowych. Przeznaczenie ww. gruntów rolnych pod zabudowę, z uwagi na występującą w sąsiedztwie zabudowę nierolniczą, przyczyni się do poszerzenia ukształtowanej strefy zurbanizowanej, tworząc razem z obszarami istniejącej i projektowanej zabudowy harmonijną całość i zwartość zabudowy. W tym przypadku przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze nie spowoduje istotnych strat dla rolnictwa. Odnosząc się do pozostałych objętych wnioskiem gruntów, stanowiących użytki rolne klasy III, o powierzchni 83,5979 ha stwierdził, iż pomimo pozytywnej opinii Prezesa [...] Izby Rolniczej brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie tak dużej powierzchni na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczonych do zainwestowania gruntów wysokich klas bonitacyjnych dokonywana jest bowiem tylko w wyjątkowych przypadkach. Taka wyjątkowa sytuacja w stosunku do ww. gruntów nie zachodzi. Grunty te stanowią rozległe kompleksy glebowo - rolnicze, położone poza zwartą zabudową wsi, przedzielone jedynie niewielkim kompleksem gruntów klas IV-V. Tworzą one duży, zwarty obszar użytków rolnych z zachowaną prawidłowo strukturą agrarną, co sprzyja produkcji rolniczej. Poza tym grunty te są zmeliorowane. Nie należy więc wyłączać takich gruntów z produkcji rolniczej, gdyż ich wartość produkcyjna, po przeprowadzeniu zabiegów melioracyjnych, znacznie wzrosła. W sytuacji podjęcia działań inwestycyjnych na omawianym terenie naruszony zostanie cały system urządzeń melioracji wodnych, nie tylko obszarów objętych wystąpieniem, ale również terenów pozostających w strefie oddziaływania tych urządzeń. Przeznaczenie ww. terenów na cele nierolnicze pociągnie za sobą konieczność kompleksowej przebudowy systemów drenarskich i rowów do planowanej zabudowy w celu zapewnienia ich niezawodnej działalności. Istotny jest także fakt, iż w okresie ostatnich dziesięciu lat gmina uzyskała zgodę Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze ok. 815 ha gruntów rolnych klas II - III. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony. Podał, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana dotyczy przekształcenia wskazanego terenu wyłącznie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej oraz pod tereny komunikacji. Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na liczne wnioski mieszkańców, którzy na nieuprawianych terenach rolnych planują realizować inne cele, tj. mieszkalnictwo i nieuciążliwą działalność gospodarczą. Powyższe spowoduje powstanie wielu nowych miejsc pracy oraz zwiększy dochody budżetu gminy w zakresie podatków lokalnych. Ponadto lokalizacja przedmiotowych terenów w sąsiedztwie W. oraz planowanej budowy obwodnicy drogi wojewódzkiej Nr [...], która łączy dwie drogi krajowe (Nr [...] i Nr [...]), a także dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna i społeczna stanowią potencjalny obszar inwestycyjny. Wskazał, że przeznaczenie wnioskowanego terenu na cele nierolnicze nie będzie miało negatywnego wpływu na gospodarkę rolniczą w skali gminy i nie spowoduje naruszenia rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zauważył nadto, że projektowana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Minister wskazał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w latach 2002-2011 na terenie gminy na cele nierolnicze przeznaczono ponad 580 ha gruntów rolnych. Kierując się obowiązkiem ustawowym, nakazującym ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze stwierdził, iż w sprawie nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych, rozległych obszarów, charakteryzujących się występowaniem wartościowych gleb. Wyjaśnił, iż z regulacji art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze powinny być przeznaczane nieużytki, a w razie ich braku - grunty rolne o najniższej wartości produkcyjnej. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, na terenie gminy grunty najlepsze, to jest klas I-III, stanowią zaledwie około 26% wszystkich gruntów rolnych, co oznacza, że około 64% powierzchni gruntów rolnych stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych, tj. IV-VI, co daje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności tych gruntów. Nie bez znaczenia jest także fakt, że na terenie gminy grunty rolne klasy I w ogóle nie występują, a w sołectwach J. i P., których dotyczy niniejsza sprawa, nie występują nawet grunty rolne klasy II. W związku z tym, grunty klas III należy traktować jako najwartościowsze pod względem produkcyjnym na tym obszarze. Oznacza to, że planując rozwój funkcji nierolniczych w gminie, a zwłaszcza w sołectwach J. i P., można uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analizując wniosek Wójta Minister ustalił, że łączna powierzchnia obu sołectw (J. i P.) wynosi 424,11 ha, w tym grunty stanowiące użytki rolne klasy III stanowią ok. 118,88 ha. Od 1987 r. do chwili obecnej dla obu sołectw uzyskano zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 30,35 ha gruntów rolnych klasy III, co stanowi około 25% wszystkich gruntów rolnych klasy III na tym obszarze. Skoro w sołectwach tych grunty rolne klas I i II nie występują, przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klasy III o powierzchni ponad 90 ha, doprowadziłoby do przeznaczenia na cele nierolnicze wszystkich gruntów rolnych klasy III, jakie występują na tym obszarze, co bezspornie naruszyłoby przepisy u.o.g.r.l. Organ podkreślił, że organy gminy jako organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania obowiązujących w tym przedmiocie przepisów, z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienne postępowanie gminy w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie obowiązku prawnego. W takim przypadku późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na wiążące, przyjęte przez gminę, zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również częściowo negatywna opinia Marszałka w zakresie przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem Wójta. Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wskazał, iż wnioski właścicieli w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie są wiążące dla organów rozstrzygających sprawę w tym zakresie. W sytuacji, gdy takie wnioski dotyczą gruntów najlepszych w danym regionie, a ponadto położonych w otwartej, zwartej przestrzeni rolniczej, nie mogą być one uwzględnione. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową w rolniczą, szczególnie wartościową, przestrzeń produkcyjną, co byłoby działaniem sprzecznym z przepisami u.o.g.r.l. Ponadto, wbrew argumentom Wójta o zwiększonych dochodach budżetu gminy w zakresie podatków lokalnych, jakie powstałyby po uzyskaniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych, Minister stwierdził, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy też korzyści ekonomicznych, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji Minister uznał zasadność podjętej pierwotnie decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części odmawiającej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 83, 5979 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III. Podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Obowiązkiem działającego w granicach uznania administracyjnego organu jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Wójt nie zgodził się z argumentacją Ministra, stanowiącą podstawę odmowy odrolnienia gruntów. Podniósł, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, grunty klasy III określone zostały jako gleby zmeliorowane lub niewymagające melioracji. Wnioskowane do przeznaczenia tereny zostały zmeliorowane w 1968 r. w ramach zadania inwestycyjnego "[...]". Zmeliorowanie przedmiotowego terenu doprowadziło do zmiany stosunków wodno-powietrznych i wpłynęło na przekwalifikowanie gruntów klasy IV na grunty klasy III, zgodnie z obowiązującym w tamtych latach rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. Funkcjonowanie melioracji od blisko 50 lat bez systematycznego udrażniania i remontu, spowodowało jej zniszczenie i wpłynęło na spadek efektywności sieci drenarskiej na całym obszarze objętym planem. Nie bez znaczenia jest fakt, iż na przedmiotowym terenie gwałtownie spada produkcja rolna. Na terenach nie uprawianych następuje zarastanie i erozja gleby, co powoduje wrastanie i uszkodzenie sieci drenarskiej. Powyższe działania spowodowały zachwianie stosunków wodno-powietrznych, a zatem faktyczne obniżenie klasyfikacji gleby do klasy IV. Zatem traktowanie gruntów klasy III na terenach, gdzie melioracja istnieje, ale nie spełnia swej funkcji jest uznaniowe i niezasadne. Ponadto mapy znajdujące się w posiadaniu Starostwa Powiatowego nie odzwierciedlają stanu faktycznego, gdyż od wielu lat nie były aktualizowane w przedmiotowym zakresie. Wójt wskazał również na istotny problem związany z zagospodarowaniem wód opadowych na przedmiotowym terenie w związku z niefunkcjonującą siecią drenarską. Uznał w tym zakresie, iż zmiana terenów rolnych na cele nierolnicze, a co za tym idzie przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługowo-mieszkaniową doprowadzi do prawidłowego zagospodarowania wód opadowych (zgodnie z zapisami planu) i poprawi warunki wodne wsi J. i P. Podniósł nadto, iż Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej gwarantuje prawa właścicielskie. Nie można zatem pominąć i uznać za niemające znaczenia dla sprawy wniosków właścicieli nieruchomości w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Właściciele mają prawo do zagospodarowywania należących do nich nieruchomości w sposób zgodny z ich wolą, a w szczególności w sposób dający im zaspokojenie ich uzasadnionych ekonomicznie potrzeb. Nie można bowiem "przymusić" do prowadzenia działalności rolniczej właściciela nieruchomości, który uważa ją za nieopłacalną, a chciałby wykorzystać swój grunt w inny sposób, przynoszący mu dochody. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że jeżeli urządzenia melioracji wodnych funkcjonują nieprawidłowo, to niezwłocznie powinny być podjęte przez właściwe organy administracji stosowne działania naprawcze, zapobiegające degradacji gleb. Minister podkreślił, że podejmowanie działań na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 6 ust. 1 i 2 u. o.g.r.l. nie ma na celu ograniczanie samorządności organów administracji terenowej, czy też praw właścicielskich, lecz ochronę interesu publicznego, przejawiającego się w tym wypadku troską o niewielki zasób gleb najwyższych klas, których zachowanie jest niezbędne w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 3 ust. 1 punkt 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1, na te cele można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z kolei art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody Ministra, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1). Powyższe przepisy stanowią wskazówki dla organu podejmującego decyzję w przedmiotowej kwestii. Decyzja, wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., ma charakter uznaniowy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzeć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, który bada ich zgodność z prawem, nie wnikając w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495). W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżoną decyzją organ wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III o powierzchni 6,7347 ha, położonych na terenie gminy w obrębie J. i P., odmawiając pozytywnego rozstrzygnięcia w pozostałej części wniosku Wójta. Minister podał konkretne przyczyny, które jego zdaniem przemawiały za wydaniem decyzji odmownej w odniesieniu do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III o powierzchni 83, 5979 ha. Kierując się ustawowymi przesłankami, organ zasadnie przyjął, iż w pierwszej kolejności na cele nierolnicze winny być przeznaczane nieużytki, a następnie grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Minister ustalił w sprawie, że gmina dysponuje gruntami o znacznie niższej klasie bonitacyjnej, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze. Organ w przedmiotowej sprawie dokonał analizy powierzchni gruntów rolnych na terenie gminy L. przeznaczonych już na cele nierolnicze. W latach 2002 – 2011 na ten cel przeznaczono ponad 580 ha (tak wynika z wniosku Wójta z dnia [...] września 2012 r., opinii Marszałka oraz zaskarżonej decyzji). Odnośnie sołectw objętych wnioskiem (J. i P.), to ich łączna powierzchnia wynosi 424,11 ha, w tym grunty o klasie III stanowią w obu sołectwach około 118,88 ha, a na cele nierolnicze przeznaczone zostało już 30,35 ha, co stanowi około 25 % wszystkich gruntów rolnych klasy III na tym obszarze. Istotnym jest, co podkreślił Minister, że grunty rolne klasy I w gminie nie występują, zaś na terenie sołectw J. i P. nie występują nawet grunty klasy II, zatem grunty klasy III traktować należy jako najwartościowsze na terenie tej gminy. Jak wynika z powyższego zestawienia, nie można zarzucić organowi, że ogranicza możliwości rozwoju gminy L. Wydając decyzję odmowną co do gruntów o powierzchni 83,5979 ha, Minister poddał również analizie strukturę jakościowo - ilościową gleb, położonych w gminie, ustalając, że klasy IV - VI stanowią 64 % wszystkich gruntów w tej gminie, co daje możliwość zagospodarowywania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności właśnie tych słabszych jakościowo gruntów. Sąd podziela argumentację organu, że tereny, co do których wydał decyzję odmowną, stanowią zwarty kompleks gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym, więc przeznaczenie ich na cele inwestycyjne spowodowałoby wkroczenie z zabudową w zwartą przestrzeń produkcyjną, co byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 r., II SA 1139/03, LEX nr 158883). Tego twierdzenia organu nie zmienia okoliczność, że grunty, wobec których nastąpiła odmowa zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, położone są w odległości około 4 km od granicy W., co - w ocenie Wójta - wymaga przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową, ponieważ tego domagają się mieszkańcy gminy, którzy zaniechali upraw rolniczych. Również uzyskanie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej w W. w zakresie zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie może być decydujące dla uwzględnienia wniosku w całości, ponieważ opinia ta nie ma dla organu charakteru wiążącego. Jednocześnie warto w tym miejscu zauważyć, że zaskarżona decyzja w całości jest zgodna z opinią Marszałka w tym zakresie. Ponadto we wniosku z dnia [...] września 2012 r. Wójt wskazał, że wnioskowane grunty rolne w większości są obecnie wykorzystywane na cele gospodarki rolnej, co jest zgodne z ustaleniami organu, że odmowa dotyczyła zwartego kompleksu gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym, zmeliorowanych, z zachowaną prawidłowo strukturą agrarną. Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skarżącego zawarte w skardze, że przedmiotowe tereny ulegają erozji, zarastaniu, melioracja nie spełnia swojej funkcji, nie funkcjonuje na tych terenach sieć drenarska, więc nieprawidłowe jest zaliczanie tych gruntów do klasy III, zamiast do IV. W tym zakresie rację ma organ, że podstawę do określenia wartości produkcyjnej gruntów rolnych występujących na danym terenie stanowi klasa bonitacyjna gleby, wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków. Jeśli zaś Wójt uznał, że urządzenia melioracji wodnych na tych terenach nie funkcjonują prawidłowo, powinien zawiadomić o tym Starostę (odpowiedź na skargę). W ocenie Sądu, stwierdzenie skarżącego, że uchwalany plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie może stanowić samo w sobie podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Planowanych zamierzeń gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona winna liczyć się z sytuacją, że nie zawsze będzie możliwa, bądź w znacznym stopniu ograniczona, realizacja zaplanowanych działań. To Minister uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności przedmiotowego wniosku i jest zobowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., IV SA/WA 842/12 ). Zdaniem Sądu, Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczą o wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego nie świadczy o wadliwości (nielegalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykazał, że jego stanowisko mieści się w granicach uznaniowości, popartej regulacjami u.o.g.r.l. Sąd nie stwierdził, aby w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji, organ dopuścił się takich naruszeń przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem podjętych przez Ministra decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.