IV SA/Wa 1499/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) marca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie (...) Konserwatora Zabytków (działającego z upoważnienia Prezydenta miasta W.) z dnia (...) października 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego, dawniej pełniącego funkcje militarne, na siedzibę i klub Fundacji (...) przy ul. (...) w W. oraz uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że nieruchomość objęta przedmiotową inwestycją znajduje się na terenie "Fortu przy ul. (...) - jednego z elementów pierścienia fortyfikacji W." - wpisanego do rej. zabytków pod nr (...) decyzją Konserwatora miasta W. z dnia (...) marca 1973 r. Podniósł, iż organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu odniósł się do istniejącej na zabytkowym terenie zabudowy nie zaś do wnioskowanej inwestycji. Rewaloryzacja zabytkowego pofortecznego terenu polegająca na likwidacji współczesnych obiektów budowlanych w celu wyeksponowania wartości kulturowych i przyrodniczych fortu nie była przedmiotem wniosku inwestora zatem, według Ministra, niezrozumiałe było wypowiadanie się przez organ pierwszej instancji w kwestii rozbiórki obiektów współczesnych. Organ odwoławczy podniósł, iż w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w dniu (...) lutego 2005 r. przeprowadził oględziny obiektu, w wyniku których stwierdził, że realizacja wnioskowanego zamierzenia, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie wpłynie na zmianę charakteru istniejącej, historycznej zabudowy fortu ani na wzajemne relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi jego elementami, zielenią i otwartą przestrzenią co oznacza, że nie spowoduje utraty wartości zabytkowych historycznego układu przestrzennego fortu. Skargę na opisane wyżej postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W., żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia i postanowienia z dnia (...) października 2005 r. wydanego w sprawie przez organ pierwszej instancji, względnie uchylenia obu wyżej wymienionych orzeczeń administracyjnych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: rażące naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie go do osób nie będących stroną postępowania, co - zdaniem skarżącego - wypełnia dyspozycję normy prawnej żart. 156 § 1 pkt4k.p.a., w sytuacji uznania przez Sąd, że podmioty do których zostało skierowane postanowienie są stronami zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. oraz 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co - w ocenie skarżącego - wypełnia dyspozycję normy prawnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie jednego egzemplarza postanowienia do osób będących w związku małżeńskim, w sytuacji gdy orzeczenie powinno być skierowane do poszczególnych małżonków osobno, co - zdaniem skarżącego - wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie znacznej części postępowania dowodowego - oględzin "w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" - w fazie postępowania zażaleniowego, -naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie oględzin "w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" w fazie postępowania zażaleniowego, co uniemożliwiło stronom dwukrotny udział w znacznej części postępowania dowodowego, -naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieoznaczenie stron postępowania oraz poprzez brak uzasadnienia prawnego, jak również brak uzasadnienia faktycznego, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, że strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są jednocześnie stronami postępowania uzgodnieniowego. Wskazał, że organy nie oznaczyły stron postępowania i w związku z tym nie wiadomo czy wszystkie podmioty, do których skierowano orzeczenie, są stronami. Podniósł, iż organ nie zapewnił stronom możliwości udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów zgromadzonych w sprawie zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. Zarzucił, że organ błędnie skierował swoje orzeczenia do małżeństwa M. i T. W. podczas, gdy winien był kierować je osobno, do każdego z małżonków. Zdaniem skarżącego prowadząc postępowanie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bowiem znaczna część postępowania dowodowego była prowadzona jedynie w jednej instancji. Wskazał, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia nie wskazuje na jakich podstawach prawnych opierał się organ twierdząc, że projektowane prace nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru. W ocenie skarżącego uzasadnienie jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Podkreślił, że nielogicznym jest stwierdzenie organu, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie spowoduje zmiany zagospodarowania części fortu, w szczególności przy tak znaczących zmianach jak budowa parkingu i zmiana elewacji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie powołując orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ uznał za nieuzasadniony, zawarty w skardze, zarzut skarżącego, iż brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są jednocześnie stronami postępowania w postępowaniu "uzgadniającym". Chybiony, zdaniem organu, jest również zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego prowadzonego przez organ drugiej instancji. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie zostało przyjęte, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w przepisie art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym w razie wątpliwości czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego czy z przyczyn wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. (wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Podnieść należy, że stosownie do treści art. 10 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym studium postępowania, w tym również dotyczącym wydania postanowień na podstawie art. 106 k.p.a. Gwarantowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Obowiązkiem organu jest zatem zawiadomienie strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz wezwanie do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego a następnie - po zakończeniu postępowania - doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z wnioskiem organu administracji właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego wobec objęcia przedmiotowego budynku magazynowego ochroną konserwatorską. W postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonego postanowienia, będącym postępowaniem o charakterze pomocniczym w stosunku do postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przymiot strony przysługiwał - co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę -wszystkim osobom występującym w tym charakterze w postępowaniu głównym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący T. W. oraz jego żona M. W. zostali uznani za strony postępowania głównego. Wobec powyższego każda z tych osób posiadała również przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było skierowanie do każdego z małżonków odrębnych zawiadomień o wniesieniu zażalenia - stosownie do treści art. 131 w związku z art. 144 k.p.a. - jak również zawiadomienia o przysługującym im w myśl art. 10 k.p.a. prawie zapoznania się z aktami sprawy, w tym z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ wydający postanowienie uzgodnieniowe w pierwszej instancji. Organ winien był również zawiadamiać każdą z tych osób, odrębnymi pismami (art. 40 § 1 k.p.a.) o prowadzonych czynnościach w sprawie zaś po zakończeniu postępowania doręczyć zaskarżone postanowienie każdemu z małżonków odrębnie (art. 109 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.). Stanowisko takie znajduje uzasadnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1998 r. - sygn. akt I SA/Lu 5/97, LEX nr 34649; wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 652/97, LEX 34721). Wskazać należy, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonując doręczenia zarówno pisma dotyczącego przeprowadzenia oględzin nieruchomości w związku z wniesionym zażaleniem jak i zaskarżonego postanowienia nie wykonał w sposób prawidłowy obowiązków, spoczywających na nim w tym względzie. Powyższy wniosek uzasadniają znajdujące się w aktach sprawy dowody doręczenia z których wynika, że organ doręczył i wyżej wymienione pismo i zaskarżone postanowienie w jednym egzemplarzu, kierując (adresując) je do obojga małżonków. Takie działanie organu stanowiło naruszenie wymogów procesowych tj. art. 10 § 1 k.p.a. a także art. 109 § 1 z związku z art. 126 k.p.a. i spowodowało, że skarżący, będący stroną postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.