IV SA/Wa 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia O. w W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającej temu stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz T. sp. z o. o. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] wraz z infrastrukturą techniczną, dojściami i dojazdami przy ul. [...] na działkach ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w W., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, że: - w uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż ze statutu stowarzyszenia wynika, że na terenie W. oraz na pozostałym obszarze województwa [...] celami stowarzyszenia m. in. jest: ▪ ochrona istniejących obiektów historycznych, ▪ podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych, ▪ ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody, ▪ uzyskiwanie dla mieszkańców informacji o toczących się postępowaniach administracyjnych, ▪ uczestnictwo w procesach kształtowania nowej zabudowy na obszarach, na których planowana jest zmiana funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej, ▪ branie udziału w postępowaniach administracyjnych w celu realizacji celów statutowych stowarzyszenia. - w uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w odpowiedzi na jego wezwanie stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdziło, że interes społeczny w jego udziale w postępowaniu polega głównie na umożliwieniu stowarzyszeniu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, niepasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Prezydent W. uznał, że stowarzyszenie nie wskazało na związek pomiędzy jego celami statutowymi a interesem społecznym. Bezpośredni ceł działania organizacji społecznej powinien w sposób ścisły wiązać się z przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji stowarzyszenie nie podało konkretnych okoliczności, które wymagałyby rozważenia przez organ jako mogące uzasadniać jego udział w postępowaniu w tej konkretnej sprawie z punktu widzenia interesu społecznego. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że nie ma podstaw do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, gdyż nie to leży w interesie społecznym, - Stowarzyszenia O. w W. wniosło zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. podnosząc, że niezasadnie organ uznał, że w sprawie niniejszej brak jest skonkretyzowanego powiązania interesu społecznego z samym postępowaniem, ponieważ toczące się postępowanie dotyczy kształtowania nowej zabudowy, która mieści się w jednym z celów statutowych, jakim jest podejmowanie działań w celu kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych. Potrzeby dopuszczenia stowarzyszenia do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu żalący się upatruje w jego celach statutowych oraz w interesie społecznym, który polega na zapewnieniu, aby planowana inwestycja nie doprowadziła do naruszenia wyrażonych w u. p. z. p. zasad dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, - stosownie do art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 k. p. a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, - ponieważ wniosek o dopuszczenie do udziału stowarzyszenia do postępowania był bardzo lakoniczny Prezydent W. wystąpił do stowarzyszenia o przedstawienie w czym upatruje ono interesu społecznego uprawniającego je do udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi stowarzyszenie wyjaśniło, że interes społeczny w udziale stowarzyszenia polega głównie na umożliwieniu stowarzyszeniu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, niepasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w u. p. z. p. zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Jako okoliczności, które mają uzasadniać nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia stowarzyszenie wskazuje, że teren na którym znajduje się planowana inwestycja jest pod ochroną konserwatora zabytków, wysokość i gabaryty planowanej inwestycji spowodują niezachowanie walorów architektoniczno - urbanistycznych, a planowana inwestycja dotyczy kształtowania nowej zabudowy, - stowarzyszenie nie zawarło w odwołaniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, który uzasadniałby wzięcie przez nie udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy nie kwestionuje, że warunek z art. 31 § 1 k. p. a, wzięcia udziału w postępowaniu przez stowarzyszenie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Jednakże organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że za wzięciem udziału w niniejszym postępowaniu nie przemawia interes społeczny, bowiem z wniosku, jego uzupełnienia ani z odwołania nie wynika, żeby skarżący wykazał interes społeczny w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu, - powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny czy dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego, - obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy istnieją przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu, nie obciąża organu administracji publicznej, lecz stowarzyszenie, które powinno konkretnie, wiarygodnie i rzetelnie wykazać związek między jego celami statutowymi a istnieniem interesu społecznego, który miałby uzasadniać wzięcie przez nie udziału w rym konkretnym postępowaniu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. wniosło Stowarzyszenia O. w W. zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 i 2 k. p. a. oraz art. 6 i 7 k. p. a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: - potrzeba dopuszczenia stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu wynika z jego celów statutowych (§ 5 ust. 2: podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W.). Organ błędnie zinterpretował § 5 ust. 2 statutu wnioskując, że dotyczy on wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy, a zatem wpływa na ogólnie rozumiane zachowanie walorów architektoniczno - urbanistycznych. Wbrew twierdzeniom organu w tym konkretnym postępowaniu ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową, która powinna być spójna z już istniejącą, - za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu przemawia także interes społeczny (zachowanie istniejących walorów architektoniczno - urbanistycznych tej części miasta). Mieszkańcy całej W., w tym mieszkańcy [...], na której znajduje się teren planowanej inwestycji, są zainteresowani powstawaniem budynków harmonijnie wpisujących się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie oddziałujących negatywnie na zagospodarowywany teren, a jedynie skarżący daje możliwość zainteresowanym mieszkańcom udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie - przedstawiania interesu społecznego. Teren inwestycji powinien być chroniony przed agresywną zabudową. Założenie urbanistyczne ul. [...] jest wpisane do rejestru zabytków pod nr [...]. Ponadto przy ul. [...] znajduje się wpisana do rejestru zabytków S. z lat 1898-1902 (nr rej. [...]). Ponadto za uczestnictwem skarżącego w postępowaniu przemawia fakt, że dla obszaru, na którym jest położony teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że ciężar dowodu w zakresie spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o których mowa w przepisie art. 31 k. p. a., obciąża wnioskodawcę, - stowarzyszenie dopuszczane jest do udziału w bardzo wielu postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W., a wydanie w tym przedmiocie postanowienia odmownego i jego utrzymanie w mocy jest bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do art. 31 § 1 k. p. a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 k. p. a. warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest więc łączne, jednoczesne spełnienie powyższych dwóch przesłanek. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że występuje pierwsza z wymienionych w art. 31 § 1 k. p. a. przesłanka, iż cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż § 5 ust. 2 statutu skarżącego stanowi, iż celem skarżącego jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., zaś postępowanie administracyjne prowadzone jest w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u. p. z. p. Sporne w sprawie jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracyjnego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k. p. a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Skarżący wskazał, że teren inwestycji powinien być chroniony przed agresywną zabudową, gdyż założenie urbanistyczne ul. [...] jest wpisane do rejestru zabytków, a ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazał konkretne obiekty mające jego zdaniem podlegać ochronie. Nie negując okoliczności wpisania założenia urbanistycznego ul. [...] do rejestru zabytków wskazać jednak należy, że skarżący nie wykazał, w czym upatruje zagrożenia dla chronionego zespołu urbanistycznego. Nie wskazał bowiem konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Ponadto skarżący nie wskazał w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe. Skarżący nie odwołał się w szczególności do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też planowanego budynku, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała nie tylko gruntowną wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że powołanie się na tak ogólne wartości jak ład przestrzenny czy dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, Lex nr 549644). Wobec powyższego należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wymagana przez art. 31 § 1 k. p. a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu nie została wykazana. Okoliczność, że skarżący dopuszczany jest do udziału w wielu postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W. nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż w każdej sprawie organ bada, czy występują przesłanki warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie skarżącego do udziału w innym postępowaniu nie może oznaczać, iż zasadne jest jego żądanie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).