IV SA/Wa 1504/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") z dnia [...] kwietnia 2016 r. (Nr [...]). Postanowieniem tym Wojewoda, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Starosty [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki [...] S.A. w wysokości 17.238,00 zł tytułem wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] w wysokości 15.287,00 zł za nieruchomość wydzieloną na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz wymienionych wyżej podmiotów, w tym Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł Starosta [...] podnosząc naruszenie art. 26 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Odwołanie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] wzmiankowanym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Starostę [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że starosta występuje w podwójnej roli. Z jednej strony jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej tj. reprezentuje interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony jest przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Zacytowano następnie uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn.. akt I OPS 2/15. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie go do osoby niebędącej stroną w sprawie z uwagi na fakt, że odwołanie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], a Wojewoda skierował postanowienie do Starosty jako organu wykonawczego Powiatu [...], nie zaś reprezentanta Skarbu Państwa. Także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Starosty [...] mimo, że była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że odwołanie wniósł Skarb Państwa, nie zaś Starosta [...], który nie miał czynnej legitymacji procesowej. Natomiast Wojewoda skierował postanowienie do Starosty, który nie wniósł odwołania, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Po drugie skarżący twierdzi, że w sprawie orzekał organ, który winien zostać wyłączony od załatwienia sprawy. Innymi słowy sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia, bądź organ nadzorczy powinien wyznaczyć inny podległy sobie organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie choć przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do uchybienia przepisom procesowym, a to art. 8 k.p.a., ale także art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w stopniu nie mającym w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada na nie obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie oraz że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1923/12). Zdaniem Sądu w istocie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego aktu odwołujące się do tezy uchwały siedmiu sędziów NSA, bez odniesienia się zarówno do stanu faktycznego sprawy, jak również do zarzutów odwołania mogłoby być postrzegane jako godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Niemniej nie miało to w konsekwencji żadnego wpływu na wynik sprawy bowiem trafnie organ uznał, że starosta nie ma legitymacji do skarżenia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego Starosty [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki [...] S.A. w wysokości 17.238,00 zł tytułem wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] w wysokości 15.287,00 zł za nieruchomość wydzieloną na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Odwołanie zdaniem Sądu złożył ten sam organ, który wydał decyzję, choć skarga eksponuje, że w istocie odwołującym był Skarb Państwa, a jedynie reprezentowany przez Starostę [...]. Oznaczałoby to, że odwołanie winno zostać rozpatrzone merytorycznie. Odwołanie bowiem wniósł zupełnie inny podmiot tj. Skarb Państwa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji służy wyłącznie stronie. Jeśli zatem odwołanie wnosi podmiot niebędący stroną, organ drugiej instancji może stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. lub umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnymi przyjęto, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powinno zostać wydane, gdy podmiot wnoszący ten środek odwoławczy "już na pierwszy rzut oka" nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zatem tylko wówczas prawidłowe, jeżeli z treści zażalenia w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący je nie ma interesu prawnego. W przeciwnym wypadku stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13 oraz z dnia 4 września 2014r., II OSK 596/13). W niniejszej sprawie trafnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając jako oczywisty brak legitymacji Starosty [...] do skarżenia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Spór w pierwszej kolejności sprowadza się do ustalenia podmiotu wnoszącego odwołanie. Organ przyjął, że jest nim Starosta [...], a tymczasem zdaniem skarżącego – odwołanie zostało wniesione przez Skarb Państwa, a starosta jest jedynie jego reprezentantem, co wynika z art. 11 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r, poz. 1774 ze zm.), dalej jako: " u.g.n.". Zdaniem Sądu trafnie Wojewoda uznał, że mimo powoływania się na występowanie w imieniu Skarbu Państwa, stroną wnoszącą odwołanie na gruncie prawa administracyjnego był Starosta [...]. Na wstępie należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym zdolność administracyjnoprawną wyznacza brzmienie art. 29 k.p.a., który stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie od lat niesporny pozostaje pogląd, że stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał Starosta [...] działający na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. - to jest wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Kompetencja starosty jako organu uprawnionego do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej strony jako organu administracji publicznej wyposażonego we własne, wynikające z ustaw uprawnienia, powoduje, że podmiot ten staje się także organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji w sprawach indywidulanych. Tenże starosta na mocy innego przepisu u.g.n. jest jednocześnie podmiotem powołanym do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, przy czym cały czas wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej (art. 11 u.g.n.). Przytoczony wyżej art. 11 u.g.n. określa sposób reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zadania te powierzono staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Wprowadzono tutaj zasadę domniemania kompetencji starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami (por. uchwała SN z 23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08, Lexis.pl nr 1888389). Rola starosty przy tym jest określana dwojako. Po pierwsze, występuje on jako statio fisci, w przypadkach kiedy podejmuje czynności cywilnoprawne przewidziane w ustawie (por. wyrok SN z 9 sierpnia 2000 r., I CKN 843/00, Lexis.pl nr 380637; wyrok SN z 2 lipca 2004 r., II CK 405/03, Lexis.pl nr 1611012), a po drugie - jako organ administracji publicznej, kiedy wydaje decyzje administracyjne określone w przepisach ustawy. Decyzje starosty w tym zakresie podlegają reżimowi określonemu w procedurze administracyjnej. Niemniej cały czas występuje w tych dwojakich rolach tenże starosta, nie zaś Skarb Państwa. Natomiast Skarb Państwa, który wyposażony w osobowość prawną (art. 33 k.c.), stanowi odpowiednik państwa występując jako podmiot w stosunkach prawnych o charakterze majątkowym, jako właściciel mienia państwowego nie należącego do państwowych osób prawnych (art. 34 k.c.). Będąc substratem państwa nie ma odrębnych organów. Może dokonywać czynności prawnych poprzez wiele różnych organów i jednostek organizacyjnych, nie wyłączając powołanych do realizacji funkcji władczych państwa. Każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej, względnie organu działającego za Skarb Państwa na mocy przepisów szczególnych, jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Podmioty te bowiem działają na rachunek Skarbu Państwa. Skoro wywłaszczenie i z tym związane ustalenie odszkodowania jest instytucją prawa publicznego, instrumentem umożliwiającym władzy publicznej wykonywanie jego zadań przez władczą ingerencję w sferę cudzej własności, to także zapłata odszkodowania podyktowana jest interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Skarb Państwa nie jest w rozumieniu tego przepisu stroną postępowania administracyjnego, zaś gwarancja przestrzegania interesu publicznego jest realizowana przez obowiązek organów działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) - vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013r. sygn.. akt II SA/Kr 960/13, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W konsekwencji rozumienie cywilistyczne roli Skarbu Państwa nie może zostać zastosowane w przepisach prawa administracyjnego. Wobec powyższego wbrew twierdzeniem skarżącego zdolność administracyjnoprawną ma Starosta [...], nie zaś Skarb Państwa. Z kolei starosta nie jest uprawniony do skarżenia decyzji, którą sam wydał jako organ administracji publicznej – działając w zakresie zadań rządowych. Oznacza to brak legitymacji oczywisty, bez konieczności badania uprawnień materialnoprawnych, co zasadnie skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Wypada powtórzyć za stanowiskiem prezentowanym ostatnio w orzecznictwie NSA, że ze względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (vide postanowienie NSA z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 497/16, z 26.kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 566/15). Interes ów mieści się cały czas w ramach zadań rządowych, z jednej strony jako reprezentanta Skarbu Państwa, z drugiej jako organu, na którego ustawodawca nałożył obowiązek wydawania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, również w ramach zadań rządowych. Nie mógł zostać zatem naruszony przez ten organ, czyli starostę. W tym zakresie zasadne jest przytoczenie i wykorzystanie odpowiednio uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., (sygn. akt OPS 1/03), w której wypowiedziano się, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Argumenty skargi dotyczące wyłączenia się Starosty [...] od orzekania w tej sprawie są spóźnione i nie odnoszą się do istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszak przedmiotem sprawy jest legitymacja starosty do skarżenia decyzji administracyjnej. Jeżeli Starosta [...] miał wątpliwości co do swej właściwości winien rozważyć przed wydaniem decyzji zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać sprawę do organu w jego ocenie właściwego. Ponadto wywód w tym zakresie jest wysoce niekonsekwentny w porównaniu do przebiegu postępowania administracyjnego. Wszak postępowanie prowadził od samego początku Starosta [...]. W razie powzięcia wątpliwości co do własnej bezstronności i uznania, że sprawę powinien prowadzić inny starosta, nie było przeszkód formalnych do zainicjowania procedury określonej w art. 26 k.p.a. Jeśli natomiast – co wynika z akt postępowania – Starosta [...] zdecydował się prowadzić sprawę ustalenia odszkodowania, zrezygnował tym samym z uprawnienia, aby kwestionować wydane przez siebie rozstrzygnięcie w drodze zastosowania administracyjnych środków zaskarżenia. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że postanowienie zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania tj. do Starosty [...]. Zarówno bowiem Starosta, jak i Skarb Państwa nie mają legitymacji procesowej (z dwóch różnych powodów), aby skarżyć decyzję wydaną przez Starostę [...], co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Starostę. Oznaczenie zatem w decyzji jakiego podmiotu zostało rozpatrzone odwołanie nie ma znaczenia w sprawie, a w szczególności nie może skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie zostało skierowane do Starosty [...] bowiem w postępowaniu administracyjnym co do zasady zdolność administracyjną mogłaby mieć samorządowa jednostka organizacyjna. Niezależnie zatem czy jako strona zostałby wskazany Skarb Państwa czy starosta ostatecznie w postępowaniu administracyjnym działa starosta. Wracając do lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – sprowadza się ono w istocie do przytoczenia – zasadnie wszak – tezy uchwały siedmiu sędziów. Sąd uznaje, że uchwała ta została przywołana w adekwatnym stanie faktycznym. Zdaniem Sądu, za poglądem o niedopuszczalności skargi starosty przemawiają wszystkie argumenty zawarte w uchwale powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystał z tej możliwości i rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. i skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.