IV SA/Wa 1506/18

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Pan J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i J. M., położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. ogólnej [...] ha, posiadającej księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie [...] Spółce z o.o. w [...] na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej [...] 1 kV mającej zasilać stację uzdatnia wody w [...] na trasie – [...] do [...]. Skarżonemu postanowieniu zarzucono: a) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 77, 80, 81a k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie; Ponadto Ministrowi oraz innym organom zarzucono: b) nierespektowanie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2017 r. (sygn. akt V CSK 506/16), z sentencji której wynika, że w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a., to wszystkie pozostałe decyzje wydane na jej podstawie, w świetle tej uchwały, są nieważne z mocy prawa i należy je traktować, jakby nigdy nie zostały wydane, co zdaniem Skarżącego, ma miejsce w niniejszej sprawie i dotyczy decyzji o wywłaszczeniu, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę; c) nierozpatrzenie sprawy w oparciu o wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach postępowania; d) zignorowanie wniosku Skarżącego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem prokuratora w trybie określonym przepisami k.p.a.; e) zignorowanie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2005 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (bez wskazania, o który sąd chodzi) z dnia 12 maja 2005 r. zobowiązującego Spółkę do usunięcia pozostawionego odpadu, m.in. z nieruchomości Skarżącego i zakończenia robót budowalnych związanych z budową linii energetycznej; f) zignorowanie "(...) jednego z licznych przestępstw dokonanych przez Starostę i Wojewodę, którzy będąc świadomi obowiązku wstrzymania wykonania decyzji o wywłaszczeniu, wynikającego z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dopełnili tego obowiązku (...)". Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w duchu «Dobrej Zmiany», z wyjaśnieniem i uwzględnieniem całego przestępczego procederu, w czasie gdy: Prezesem Spółki, na rzecz której w przestępczy sposób została wywłaszczona ww. nieruchomość był J. L. – były [...], były [...], były [...]; podczas procedury odwoławczej od przestępczo wydanej decyzji o wywłaszczeniu Starostą [...] był R. S. – wg mediów podejrzany o otrzymanie łapówek w wysokości ok. 1 mln; podczas procedury przestępczego wywłaszczenia nadzór nad Spółką w imieniu Prezydenta [...] pełnił S. G. ([...]), którego to obowiązku przez okres 3 lat rzeczony S. G. notorycznie nie dopełniał, ostatnio zatrzymany za inne przekręty na 3 miesiące". Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i J. M., położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. Ogólnej [...] ha, posiadającej księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie [...] Spółce z o.o. w [...] na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej [...] 1 kV mającej zasilać stację uzdatnia wody w [...] na trasie – [...] do [...], Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. Nadmienił jednocześnie, że wyrokiem z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt SA/Sz 8/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił zaskarżone – wymienione wyżej – decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący w dniu [...] lipca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], wskazując, że fakt wyeliminowania spornych decyzji z obrotu prawnego nie ma znaczenia dla możliwości zbadania, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał przy tym na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego, jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego i okoliczność, że zgłoszone do kontroli rozstrzygnięcie nie pozostaje w obrocie prawnym, a więc nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego, wobec którego możliwe by było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W reakcji na powyższe postanowienie J. M., pismem z dnia [...] marca 2018 r., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w przeważającej mierze analogiczne zarzuty, jak w przypadku powołanych w późniejszej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, składając jednocześnie skargę na pracownicę Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, która – jak stwierdził Skarżący – nie miała chęci uzyskania wiedzy o przestępczych działaniach Spółki, Starosty, Wojewody, a więc nie miała też chęci do praworządnego rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., podtrzymując przedstawione w nim stanowisko prawne i faktyczne. Na powyższe postanowienie wniesiona została opisana na wstępie skarga, w odpowiedzi na którą organ stwierdził, iż wyjaśnił wyczerpująco swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu, a podniesione w skardze argumenty nie stanowią nowych zarzutów i zostały ocenione przez organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") Sąd skorzystał z przewidzianego powołanym przepisem uprawnienia i rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Odnosząc powyższe do opisanego wcześniej stanu faktycznego, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stała się możliwość dokonania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju kontroli legalności, w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 i n. k.p.a.), decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i J. M., położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. Ogólnej [...] ha, posiadającej księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie [...] Spółce z o.o. w [...] na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej [...] 1 kV mającej zasilać stację uzdatnia wody w [...] na trasie – [...] do [...]. Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności służyć ma usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji i postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, kiedy to występuje konieczność obalenia domniemania zgodności z prawem takiego orzeczenia z uwagi na wymogi pewności obrotu prawnego (por. M. Szubiakowski, w: M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 252). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być podjęte z urzędu przez właściwy organ administracji lub – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – może być zainicjowane wnioskiem strony (art. 157 § 2 k.p.a.), a jego przedmiotem jest ocena legalności rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia przesłanek określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, wraz ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ właściwy do jego załatwienia, czyli co do zasady organ wyższego stopnia (art. 157 k.p.a.) ma za zadanie ocenić jego dopuszczalność, tj. ustalić m.in., czy pochodzi od podmiotu mającego w sprawie interes prawny (strony postępowania), czy wnioskodawca powołał się w swoim wniosku na którąś z przesłanek wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., oraz czy nie zachodzą innego rodzaju przyczyny skutkujące brakiem możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego. W razie niestwierdzenia przeszkód do rozpoznania wniosku, organ czyni go przedmiotem rozpatrzenia i wydaje w sprawie stosowną decyzję, natomiast wystąpienie takiej przyczyny zobowiązuje organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na takie postanowienie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Warunkiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego jest zatem istnienie podmiotu postępowania, czyli jego strony, przedmiotu postępowania, a także podstawy prawnej do wydania w sprawie kończącej ją decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku brakuje jednego z elementów niezbędnych do istnienia sprawy administracyjnej, a co za tym idzie wydania decyzji, w postaci przedmiotu postępowania. Przedmiotem kontroli Skarżący chciał bowiem uczynić rozstrzygnięcia, które już kilka lat temu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, czego dowodem jest, znajdujący się w aktach sprawy, odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2005 r., sygn. SA/Sz 8/03, mocą którego, po rozpoznaniu skargi Pana J. M. uchylono zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], a więc decyzje ponownie kwestionowane przez Skarżącego. Rezultatem dokonanej powyższym wyrokiem sądowej kontroli wspomnianych rozstrzygnięć jest ich trwałe wyeliminowanie z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie mogą one stanowić przedmiotu kontroli, gdyż po pierwsze, takowej – ze skutkiem prawomocnym – dokonał już Sąd, a po wtóre skoro rozstrzygnięcia te mają ze względu na ich uchylenie wyłącznie walor historyczny, a więc nie niosą za sobą żadnych skutków prawnych i faktycznych, to nie mogą stanowić przedmiotu formalnego i merytorycznego rozpoznania w żadnych postępowaniu, zarówno administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Zachodzi tym samym, zdaniem Sądu, prawidłowo zidentyfikowana przez organ administracji, inna uzasadniona przyczyna (o charakterze przedmiotowym), o której stanowi art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Analiza kwestionowanych przez skarżącego postanowień Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz całości akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że organ administracji w pełni zebrał i zbadał niezbędny materiał dowodowy, wnioski do których doszedł na tej podstawie są prawidłowe, a wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. To zaś czyni podnoszone w tym względzie zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, chybionymi. Zarzuty związane z nierespektowaniem przez organ uchwał Sądu Najwyższego i orzeczeń innych sądów, należało natomiast ocenić jako niemające znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Co się zaś tyczy zarzutów mogących świadczyć – zdaniem Skarżącego – o podejmowaniu przez organy administracji i związane z administracją osoby działań sprzecznych z prawem (głównie w aspekcie prawa karnego), to brak było podstaw do ich uwzględniania w postępowaniu przed sądem administracyjnym, niemniej jednak Skarżący może próbować swoimi przemyśleniami w tym zakresie zainteresować inne, powołane w tym celu, organy państwa. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.