IV SA/Wa 1511/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako: Minister), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po wznowieniu na wniosek Prezydenta Miasta L. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. W., nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność P. E. i F. M., odmówił uchylenia ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. Nr [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. W., nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność P. i F. M. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. i P. S. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Prezydenta Miasta L., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta L., działając na podstawie art. 145a k.p.a., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Jako przesłankę wznowienia podał art. 145a § 2 k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015.702), w którym sąd orzekł, iż "Art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], a następnie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., odmówił uchylenia ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Minister przytoczył w pierwszej kolejności obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, regulujące wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie przeszedł do rozważań dotyczących istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, na którego treść powołał się Prezydent Miasta L. Minister wskazał m. in., że Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a zatem taki, który nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności zaś nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł. Zobowiązał natomiast ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Ministra prowadzi to do wniosku, że do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że - do czasu ewentualnej zmiany obowiązującego porządku prawnego – zobowiązany jest do rozstrzygania na podstawie obowiązującego przepisu prawa, zaś obecnie obowiązujący art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera umocowania dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem. W konsekwencji, w razie ustalenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, organ zobowiązany jest stwierdzić jej nieważność, bez względu na upływ czasu, o ile nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister zwrócił uwagę, że aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw prawnych dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). Ponadto, Minister zwrócił uwagę, że podstawowym motywem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, w związku z czym orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia. Na poparcie swojego poglądu Minister powołał się na adekwatne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji Minister ocenił, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Powołana na wstępie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta Miasta L., który zarzucił jej obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść decyzji, w postaci naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 tj. poprzez odmowę uwzględnienia, że na skutek długotrwałości decyzji w obrocie oraz nabycia na jej podstawie prawa własności przez gminę Miasto L., decyzja nie powinna podlegać uchyleniu. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że istotą sporu jest kwestia rozumienia pominięcia prawodawczego, stwierdzonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 oraz jego konsekwencji dla praktyki zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego rozporządzający - prawotwórczy skutek oznacza, że na mocy wyroku TK dochodzi do rozszerzenia zakresu obowiązywania i stosowania przepisu na sferę stwierdzonego w nim pominięcia. Powołując się na poglądy przedstawicieli doktryny prawa wskazał, że wyrok TK uzupełnia niekonstytucyjną lukę prawną w przepisie. Skarżący zgodził się, że sygnalizacja tzw. luki prawodawczej jest adresowana przede wszystkim do samego ustawodawcy, jednakże podkreślił, że skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest obalenie domniemania konstytucyjności normy wyrażonej w kontrolowanym przepisie prawa w związku z czym organ administracji, działając na podstawie i w granicach prawa powinien dokonywać prokonstytucyjnej wykładni danego przepisu. Dlatego w ocenie skarżącego spełnione są obie przesłanki, o których mowa w powołanym wyżej wyroku Trybunału. Po pierwsze orzeczenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1950r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. W. nr hip. [...] rep. hip. [...] stanowiącej własność P. i F. M. nabyło status długotrwałości (ponad 50 lat), a po drugie stało się podstawą nabycia prawa własności przez gminę Miasto L. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. odmawiająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. W., nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność P. i F. M. Podstawą wznowienia w niniejszej sprawie był art. 145a k.p.a., a wnioskodawca wskazał jako przesłankę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015.702). Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy powołany wyrok mógł stanowić przyczynę uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. ze względu na niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "Art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, na który powołał się Prezydent Miasta L. we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., jest tzw. wyrokiem zakresowym, nie powodującym usunięcia przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł. Wyrok ten podnosi problem niekonstytucyjnego zaniechania legislacyjnego w postaci braku regulacji przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Adresatem tego wyroku jest zatem ustawodawca, którego Trybunał zobowiązał do wprowadzenia regulacji w odniesieniu do art. 156 § 2 k.p.a., która przewidywałaby ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jednocześnie należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie sprecyzował jaki upływ czasu można byłoby uznać za "znaczny", co stanowiłoby negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności. Pozostawił to do decyzji ustawodawcy. Trudno zatem, nie mając wzorca ustawowego, domniemywać, jaki upływ czasu może zostać potraktowany jako powodujący przeszkodę do eliminacji stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielić zatem należy stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych, organ ten nie ma podstaw do przyjmowania własnego, dowolnego kryterium "znacznego upływu czasu" i z tego powodu eliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nieważność z przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ zobowiązany jest bowiem przede wszystkim do działania w granicach i na podstawie obecnie obowiązującego prawa. Ponadto oceniając, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w oparciu o art. 145a k.p.a, należy zwrócić uwagę na okoliczności faktyczne i prawne pytania, w odpowiedzi na które Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 oraz argumenty, którymi się kierował. Przede wszystkim należy zauważyć, że pytanie prawne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] października 1948 r., przywracającej termin do złożenia, przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości, wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...], czyli wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną w odniesieniu do nieruchomości, która uległa komunalizacji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...], ze zm.). W opinii sądu pytającego, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje wyłączenia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej określone prawo lub ekspektatywę po bardzo znacznym upływie czasu, jest niezgodne z art. 2 Konstytucji, a w szczególności z wynikającą z niego zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Sąd powołał się także na art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), wskazując, że skarżący mieli uzasadnione prawo oczekiwać uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy. Sąd podkreślił, że pierwszym i najważniejszym wymaganiem wynikającym z art. 1 Protokołu nr 1 jest zgodność z prawem ingerencji władzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia. Podzielając wątpliwości zawarte w ww. pytaniu, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazał m. in., że za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu [...] przemawia wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też niewykonanie art. 9 dekretu [...], przewidującego odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe i budynkowe, a także wygaszenie od 1 sierpnia 1985 r. prawa do odszkodowania za grunty i zabudowania przejęte mocą art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu [...]. Trybunał zauważył, że korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej, zaś odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał uznał, że działanie organów państwa w oparciu o zasadę legalizmu nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. W świetle powyższego należy całkowicie podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2623/15, a także z dnia: 1 marca 2016 r. I OSK 2566/15, 1 marca 2016, I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r. I 2631/15, 30 marca 2016 r., I 2486/15, 15 września 2015, I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], której uchylenia domaga się Prezydent Miasta L. dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. W., nr hip. [...], rep. hip. [...] , stanowiącej własność P. i F. M. Stan faktyczny i prawny, w którym złożony został wniosek Prezydenta Miasta L. o wznowienie postępowania dotyczy zatem zgoła innej sytuacji, niż te, do których odnosił się w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny. Zgodzić się zatem należy z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, w konsekwencji nie wystąpiła przyczyna do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] .08.2012 r. nr [...] . Z tego też powodu nie można podzielić argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi o konieczności dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. lub o konieczności stosowania odpowiedniego wzorca konstytucyjnego, czego domaga się skarżący. Wspomniany wzorzec dotyczy bowiem innych sytuacji i nie ma wprost zastosowania do niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.