IV SA/Wa 152/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. P., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy W., stanowiący: działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 308 m2 przy ul. [...], działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 227 m2 przy ul. [...] oraz działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 331 m2 przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż organ I Instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy W., stwierdzając, że wobec braku przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W zażaleniu pełnomocnik Pani E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przeprowadzenie uzgodnień w trybie cywilnoprawnym przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie było obowiązkowe i nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz naruszenie art. 119 ust. 1 pkt 7, 128, 129, 130, 132 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę, wskazał, iż podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 5 niniejszej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne bądź prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów produkcji rolnej i leśnej. Do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Zatem sprawy, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1998 r. muszą być rozpatrzone w oparciu o przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy. Wojewoda wskazał, iż obecnie podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 u.g.n. który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Regulacji tej wynika, że wysokość odszkodowania ustala się w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień między byłym właścicielem lub byłym użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa (jako reprezentantami beneficjantów dokonanego wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną). Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż akt organu I instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone uzgodnienia pomiędzy byłym właścicielem a właściwym organem. Zatem nie został wyczerpany tryb cywilnoprawny. Wobec czego nie zaistniała obligatoryjna przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewoda w konstatacji stwierdził, iż skoro w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone rokowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania i nie został wyczerpany tryb cywilnoprawny, a więc nie została spełniona obligatoryjna przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego, to organ I instancji prawidłowo odmówił na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przeprowadzenie uzgodnień w trybie cywilnoprawnym przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie było obowiązkowe i nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, 2) art. 119 ust. 1 pkt 7, 128, 129, 130, 132 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich zastosowanie, 2. innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 61a k.p.a. poprzez jego zastosowaniem, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami, po dokonaniu ich prawidłowej wykładni, istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie postanowienia pierwszoinstancyjnego w mocy, sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy W., stanowiący działki ew. nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] i działkę ew. nr [...], obręb [...] przy ul. [...], będący obecnie własnością m. W., z przeznaczeniem pod ulice. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., zatwierdzającej projekt podziale nieruchomości w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaś ww. działka nr [...] przeszła na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w oparci o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast ww. działka nr [...] przeszła na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w oparciu o art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z powyższego wynika, że podział nieruchomości został dokonany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., która została uchylona na mocy art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z wejściem w życie noweli w dniu1 stycznia 1997 r. Wedle art. 233 nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej nowej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że do dnia wejścia w życie nowej ustawy nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki. Stąd też, jak trafnie stwierdziły organy, do wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania mają zastosowanie przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 98 ust. 1 tej u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten ma zastosowanie także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 powołanego artykułu - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Godzi się zauważyć, iż przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się od tego, że wszczęcie drugiego postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z tych trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania następuje w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących ( por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14). Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że w niniejszej sprawie nie były prowadzone uzgodnienia pomiędzy właścicielem przedmiotowych działek a właściwym organem. Sama skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym przez organem I i II instancji, ani w sądowoadministracyjnym nie wykazała aby negocjacje co do wysokości odszkodowania były prowadzone i, że zakończyły się one wynikiem pozytywnym. Wynika zatem, że nie został wyczerpany obligatoryjny tryb cywilnoprawny, a to zaś oznacza, że nie zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe sprawy. W tych warunkach, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2015 r., który do organu I instancji wpłynął w dniu [...] listopada 2015 r. Powołany przepis wyraźnie bowiem stanowi w § 1 - gdy żądanie , o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie ( § 2). W okolicznościach rozpoznawaj sprawy nie może budzi wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji odpowiadają obowiązującemu prawu, tym samym skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.