IV SA/Wa 1522/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) polegającego na budowie trzech progów stabilizujących dno rzeki D. z małymi elektrowniami wodnymi na odcinku od T. do ujścia rzeki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej ustawa z 2008 roku. Zgodnie z art. 153 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Na postanowienia w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), a niezakończonych decyzją ostateczną, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów nie przysługuje zażalenie. Ponadto organ wskazał, iż co prawda w/w przepis nie wymienia literalnie dyrektora ochrony środowiska, jednakże uznać należy, iż na postanowienie tegoż organu nie przysługuje zażalenie, gdyż jak wynika z uzasadnienia do ustawy, cyt. "przepis ten jest konsekwencją wyłączenia, w drodze projektu ustawy zażaleń na postanowienia wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko." W skardze na postanowienie oraz w dodatkowym piśmie procesowym (k. 39-40) E. Sp. z o.o., zwana dalej Spółką (na której rzecz miała być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) sformułował następujące zarzuty: - błędną wykładnię art. 153 ustawy z 2008 roku,, - nie zastosowanie art. 106 § 5 K.p.a., - nie zastosowanie art. 102 K.p.a. W uzasadnieniu skargi i piśmie (k. 39-40) podniesiono, iż: - rozpoznawana sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy z 2008 roku, znajdzie wiec w tym przypadku zastosowanie art. 153 ust. 1 tej ustawy, wyrażono przy tym pogląd, iż postępowanie to toczyło się w oparciu o przepis art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, - przepis art. 153 ust. 2 dotyczy również postępowań wpadkowych; wskazany w nim wyjątek wyłączający możliwość wnoszenia zażaleń nie dotyczy postępowań, w których orzeczenia wydał regionalny dyrektor ochrony środowiska (organ ten nie został w regulacji wymieniony), - podstawą procedowania organu administracji mogą być wyłącznie źródła prawa wskazane w Konstytucji nie zaś wola prawodawcy wyrażona w innej formie (np. uzasadnienie ustawy), - przepisy wyłączające możliwość wnoszenia środków odwoławczych od postanowień wydawanych w ramach współdziałania organów, jako wprowadzające wyjątek od reguły powinny być wykładane w sposób zawężający a nierozszerzający, - postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, skutki zawieszenia postępowania głównego rozciągają się na postępowanie wpadkowe. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 roku. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W świetle zaś art. 153 ust. 2 ustawy z 2008 roku na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało wszczęte przed wejściem w życie w/w ustawy tj. 15 listopada 2008r. i nie została wydana ostateczna decyzja. Nie zostało także zakończone postępowanie uzgodnieniowe, jakie toczyło się przed Wojewodą [...]. Ponieważ zgodnie z ustawa z 2008 roku dotychczasowe kompetencje wojewodów, przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ ten przekazał niniejszą sprawę według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]. Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy Sąd uznał, za nieuzasadniony zarzut skarżącego o braku podstaw do przyjęcia przez orzekający w sprawie organ, iż od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2008 roku, nie przysługuje zażalenie. Trafnie wprawdzie strona skarżąca wskazuje, iż prosta literalna wykładnia przepisu art. 153 ust. 1 i 2 może wskazywać, iż w przypadku takim jak rozpatrywany, istnieje możliwość wniesienia środka zaskarżenia na postanowienia wydane przed wyspecjalizowany organ - regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Postępowanie bowiem zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z 2008 roku, w spawie ma więc zastosowanie reguła wyrażona w art. 153 ust. 1. Jednocześnie w stosownych regulacjach ustawy - Prawo ochrony środowiska brak było przepisu wyłączającego regułę art. 106 § 5 K.p.a. Jednocześnie jednak prosta literalna wykładania przepisu prowadziłaby do skutków prawnych, których nie sposób racjonalnie uzasadnić. Otóż środki zaskarżenia nie przysługiwałyby w przypadku szeregu postępowań w przedmiocie uzgodnienia wszczętych przed wejściem w życie ustawy z 2008 roku, gdzie orzekał już w ramach uzgodnienia organ I. instancji (w myśl reguły wyrażonej expressis verbis w art. 153 ust. 2 ustawy). Środki takie nie przysługują również w przypadku postępowań wszczętych po wejściu w życie ustawy z 2008 roku (art. 90 ust. 8 ustawy). Natomiast możliwość wniesienia środków odwoławczych dotyczyłaby postępowań toczących się w tym samym okresie, w których w związku z treścią art. 153 ust. 1 in fine poceduje organ właściwy w myśl nowych regulacji. Należy zauważyć, iż zróżnicowanie prawne sytuacji procesowej stron (możliwość skorzystania ze środków odwoławczych bądź jej brak) byłoby powiązane w istocie z okolicznością, czy wniosek o uzgodnienie został rozpoznany czy też nie, przed wejściem w życie ustawy z 2008 roku, nie zaś z terminem wniesienia odnośnego wniosku (o wszczęcie postępowania głównego czy choćby o uzgodnienie). Tego rodzaju zamiaru nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy. W takiej sytuacji uprawnionym jest odwołanie do wykładni systemowej i celowościowej, której zastosowanie prowadzi do wniosku, iż regulacja art. 153 ust. 2 obejmuje również sytuację, gdy z mocy przepisu przejściowego, organ wskazany w art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy, przejął zadania wojewody. Tezę taką potwierdzają dokumenty archiwalne (patrz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia), które mogą służyć przybliżeniu intencji prawodawcy. Trafnie podniesiono w skardze, iż samo uzasadnienie aktu normatywnego nie może stanowić źródła prawa, jako niezaliczone do tej kategorii w myśl Konstytucji R.P. Jednak w przypadku wystąpienia oczywistej wewnętrznej niespójności regulacji, wymagającej odwołania się do wykładni innej niż językowa, uprawionym jest sięgniecie do dokumentacji, która może przybliżyć faktyczną intencję prawodawcy. Mając to na względzie, w ocenie Sądu w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 153 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 2008 roku wykluczył możliwość wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych przez wojewodów w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, to konsekwentnie należy przyjąć, iż zażalenia nie przysługują także od postanowień wydanych przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, jako organów które przejęły kompetencje wojewodów w tych sprawach. Jak wynika bowiem z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinno ono być przeprowadzone zgodnie z regułą wskazaną w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy. Możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została więc wyłączona. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je w art. 153 ust. 2 ustawy spod kontroli instancyjnej. Reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione zarówno w tym przepisie jak i organy które przyjęły ich kompetencje wymienione w ust. 1 tegoż przepisu. Należy zauwazyć, iż analogiczny pogląd jest wyrażany w doktrynie i judykaturze. W Komentarzu do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [w:] K. Gruszecki, wskazano, że "w przypadku reguł przejściowych wprowadzonych w art. 153 ust. 1 ustawy istotne jest zwrócenie uwagi na to, że mają one charakter mieszany, gdyż ustawodawca w przepisie tym przewidział, iż w przypadkach wymagających współdziałania pomiędzy organami administracji, w toku postępowania zmienia się właściwość rzeczowa organów współdziałających. Oznacza to, że jeżeli np. postanowienia organów uzgadniających zostały wydane jeszcze przed zmianą przepisów, to oczywiście zachowują one swoją moc w obrocie prawnym i nie ma potrzeby powtarzania tej czynności procesowej. Jeżeli jednak w toku prowadzonego postępowania organy współdziałające jeszcze się nie wypowiedziały (przyczyny w tym przypadku nie są istotne), to poczynając od dnia wejścia w życie ustawy powinny już to uczynić organy wskazane w art. 153 ust. 1 ustawy. W praktyce zatem, w sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji w sprawie (np. określenia uwarunkowań środowiskowych) zwrócił się na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wypowiedzenie stanowiska w sprawie, a organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. w procesie wydawania decyzji nie zdążył zająć stanowiska w sprawie przed zmianą przepisów, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jako niewłaściwy powinien w formie postanowienia przekazać prośbę do organu, który stał się właściwy do tego po zmianie przepisów. Ze współdziałaniem organów administracji w trybie art. 106 k.p.a. w sposób nierozerwalny wiąże się wynikająca z § 5 tego przepisu możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 153 ust. 2 ustawy taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w odniesieniu do postanowień wydanych w okresie przejściowym. Jeżeli zatem organy współdziałające na podstawie art. 106 k.p.a. nie wypowiedziały się jeszcze w sprawie, to sytuacja jest prosta, gdyż od wydanego przez nie postanowienia, w myśl art. 153 ust. 2 ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia". Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 1263/09 – publicznie dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń prowadzonej przez NSA). W sytuacji zatem, gdy zażalenie wniesiono już w obecnym stanie prawnym, należy przyjąć, że jest ono niedopuszczalne i organ wyższej instancji, do którego został ono skierowane na podstawie art. 134 k.p.a. powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, co też właściwie uczynił orzekający w sprawie organ odwoławczy. Natomiast zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 2008 roku i art. 106 § 5 K.p.a. są bezzasadne. Nie są zrozumiałe wywody skargi w części, w jakiej wskazuje się w jej treści na naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Bowiem gdy chodzi o regulacje o charakterze procesowym, przepisy tej ustawy nie znajdą w sprawie zastosowania. Niezasadny jest z kolei zarzut skargi, co do procedowania organu odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia pomimo zawieszenia postępowania w ramach, którego wystąpiono o zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, iż pomimo służebnego charakteru postępowania wpadkowego w stosunku do głównego, organ uzgadniający obligowany jest do rozważania, czy zachodzą przesłanki zawieszania postępowania, w związku z treścią art. 97 § 1 K.p.a. Przepis ten wskazuje zamknięty katalog przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wśród wymienionych brak jest przypadku występującego w niniejszej sprawie. Wystąpić może wprawdzie szereg sytuacji, gdy przesłanki zawieszenia postępowania głównego będą uzasadniać także, w świetle treści art. 97 § 1 K.p.a., zawieszenie postępowania wpadkowego (problem legitymacji procesowej stron, czy istnienie zagadnienia wstępnego itp.). Jednak sytuacja taka nie musi być regułą. Poza oceną Sądu w mniejszej sprawie pozostaje zasadność zawieszenia postępowania w postępowaniu głównym. Rozstrzygnięcie to nie zostało wydane w granicach niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), toczącej się przed określonym organem a wszczętej wnioskiem o uzgodnienie. Jednak należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek procesowych, uzasadniających, co do meritum zawieszenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia. W szczególności nie wystąpiły przesłanki zawieszenia wskazane w art. 97 §. 1 pkt 4 K.p.a., bowiem brak było kwestii, które miałyby znaczenia, jako zagadnienie wstępne, w kontekście przesądzeń organu, co do dopuszczalności wniesienia środków odwoławczych. Odmienna wykładnia regulacji prowadziłaby w przedmiotowej sprawie także do naruszenia przepisu art. 11 K.p.a. (zasada ekonomii i szybkości postępowania). W tym świetle zarzut naruszenia art. 102 K.p.a. jest chybiony. Naruszenie przepisów postępowania stanowi wprawdzie nie wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, wobec podniesienia tej kwestii w zażaleniu (art. 101 § 1 K.p.a.). Uchybienie to jednak, jak wskazano nie miało istotnego znaczenia dla sprawy, a więc jego dostrzeżenie nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu kwestionowanego postanowienia, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analogiczny charakter ma nie dochowanie szeregu wymagań formalnych wskazanych dla postanowienia, gdy chodzi o pismo z dnia 9 grudnia 2008 r. Jedynie na marginesie odnotować trzeba, iż postanowienie, na które nie przysługują środki odwoławcze nie korzysta z ochrony pod kątem potencjalnej jego niewzruszalności, w przeciwieństwie do ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.), czy postanowień, na które służy zażalenie a których możliwość zmiany jest ograniczona treścią art. 126 K.p.a. in fine. Stąd nie uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania przez organ odwoławczy nie pogarsza sytuacji procesowej wnioskodawcy także mając na względzie to, iż negatywne dla strony orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia nie wiąże organu I. instancji w kontekście możliwości zajęcia w przyszłości odmiennego stanowiska w razie ponowienia wniosku organu prowadzącego postępowanie główne, np. w razie zmiany uwarunkowań faktycznych lub prawnych. Brak jest przeszkód formalnych dla zajęcia odmiennego stanowiska np. wobec zmiany wniosku inwestora lub wobec zmiany uwarunkowań formalnych (np. w kwestii wyznaczania obszarów "Natura 2000" i oceny, iż brak jest przeszkód dla realizacji przedsięwzięcia). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.