IV SA/Wa 1522/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 1 pkt 2, przywołując również art. 61 a § 1 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 1996 r. w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi C. gm. S., oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, gdyż nie dopatrzył się, aby naruszało ono w sposób rażący prawo. Organ odwoławczy odnotował także, iż od postanowienia z 1996 roku wniesione były środki odwoławcze w następstwie czego Wojewoda [...] utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r. a Naczelny Sad Administracyjny z siedzibą w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 maja 1999 r. (sygn. akt SA/Rz 1237/97) oddalił skargę na to postanowienie. Jak odnotował organ, we wniosku o stwierdzenie nieważności J. O. podniósł następujące kwestie: 1) wniosek o scalenie winien być złożony przez współwłascicieli nie zaś Wójta Gminy, 2) w postanowieniu nie zostały zawarte wszystkie wymagane elementy (chodzi o listę uczestników scalenia), 3) z postanowienia wynika, iż postępowaniem objęto wszystkie grunty wsi C. w tym grunty zabudowane, pomimo warunku wyraźnie zgody na scalenie takich gruntów, 4) postępowaniem scaleniowym objęto obszary związane z przedsięwzięciami melioracyjnymi, które nie były zakończone, 5) błędnie wskazano cele scalenia – uporządkowanie ewidencji gruntów, która powinna być realizowana w oparciu o inne przepisy. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania wskazano, iż żądanie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć tylko postanowienia organu I. instancji, lecz musi być odnoszone także do postanowienia organu odwoławczego. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż Sąd prawomocnym orzeczeniem sygn. akt SA/Rz 1237/97 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), załącznikiem do niego jest wykaz uczestników scalenia (pkt VIII). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na proponowanym obszarze scalenia wsi. Powyższe orzeczenie wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i organy państwowe. Utrzymania w mocy postanowienia, na skutek oddalenia skargi powoduje pozbawienie organu administracji możliwości uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania w tym zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania przez Sąd. Organ I. instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku o sygn. akt SA/Rz 1237/97. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestie zostały ostatecznie rozstrzygnięte ww. prawomocnym wyrokiem. W skardze J. O. podniósł, iż postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rażąco narusza prawo. Właściwym do orzekania w sprawie, co do meritum był organ I. instancji – Wojewoda [...]. Postępowanie takie było prowadzone i miało charakter merytoryczny. Natomiast organ odwoławczy odmówił wszczęcia postępowania, co oznacza brak przesłanek do procedowania w ogóle w kwestiach merytorycznych. Pozostawało to poza kompetencjami organu odwoławczego. Podważał również ocenę, iż postanowienie z 1996 roku nie jest dotknięte wadą nieważności – wskazano kwestie braku zamieszczenia w nim listy uczestników scalenia (w ocenie skarżącego braku tego nie mógł uzupełnić ówcześnie organ odwoławczy) oraz wadliwości na etapie wszczęcia postępowania scaleniowego - wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego (wg treści postanowienia wnioskodawcą był Wójt). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej sformułowanych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie sporne są uwarunkowania faktyczne sprawy, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Trafnie organ odwoławczy wskazał, iż o ile określone kwestie dotyczące badania legalności postanowienia były przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, wyłącza to możliwość uznania, iż orzeczenie jest wadliwe w danym zakresie (patrz uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 - opubl. ONSAiWSA 2010/2 poz. 218). To istotne uwarunkowanie prawne zostało pominięte w orzeczeniu organu I. instancji, który dokonywał oceny postawienia z 1997 roku także w zakresach, gdzie było to przedmiotem rozstrzygania w orzeczeniu sygn. akt SA/Rz 1237/97. Trafnie przy tym oceniono, iż o ile przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było orzeczenie organu odwoławczego, ocena prawna jego dotycząca dokonana przez sąd odnosi się odpowiednio do aktu wydanego w I. instancji. Nie można przyjąć, aby uznano rozstrzygniecie w II. instancji, w określonym zakresie, jako niewadliwe (oddalając skargę), podczas gdy było ono poprzedzone innym, dotkniętymi w danym zakresie wadą nieważności, (co skutkuje potrzebą wyeliminowania takiego orzeczenia z obrotu prawnego). Wadliwie jednakże organ odwoławczy uznał, iż przedmiotem oceny w sprawie o sygn. akt SA/Rz 1237/97 były wszystkie kwestie wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku przedmiotem rozważań Sądu były wyłącznie zarzuty sformułowane we wniosku a przytoczone przez organ, jako pkt 1, 2, 4 i 5. Poza bezpośrednimi odniesieniami do kwestii wskazanych we wniosku (oznaczone pkt 1 i 2 a przytoczonymi wcześniej w ramach zreferowania uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) w uzasadnieniu wyroku stwierdzono expressis verbis, iż obawy, co do celowości scalenia są przedwczesne (str. 6), co wyklucza obecnie kwestionowanie prawidłowości przesłanek jego wszczęcia w tym zakresie (podnoszone w skardze względy uporządkowania ewidencji gruntów). Wobec przytoczenia zarzutu objęcia gruntów w trakcie melioracji, w części historycznej uzasadnienia wyroku z 1999 roku (str. 3) należy uznać, iż Sąd miał go na względzie oddalając skargę – oceniając, iż postanowienie jest niewadliwe. W uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt SA/Rz 1237/97 nie odniesiono się natomiast do kwestii prawidłowego wyznaczenia granic terenu scalenia, w kontekście formułowanego we wniosku zarzuty, iż objęto nim tereny zabudowane bez uprzedniej zgody właścicieli. Z uzasadnienia orzeczenia, w tym przytoczenia zarzutów skargi, nie wynika, aby kwestie te były przez Sąd wówczas szczegółowo analizowane, a wobec stanowiska judykatury (wyrażonego w uchwale o sygn. akt I OPS 6/09), nie jest generalnie dopuszczalne domniemanie w tym zakresie – przy takiej wykładni badanie legalności orzeczeń, gdy skarga na nie została oddalona, byłoby niedopuszczalne w całej rozciągłości. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań organ odwoławczy był obowiązany rozważyć zasadność wniosku w kontekście zarzutu wskazanego w pkt 3 miast wskazywać na generalną niedopuszczalność procedowania w sprawie. Prowadziło to do naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik - skoro w istocie jedna z podnoszonych przesłanek nieważności nie była w ogóle rozważana, co należało uczynić. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało pływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania Skarżącego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności wniosku, co do meritum (czy wskazywana wadliwość skutkuje nieważnością orzeczenia). Z kolei pełna ocena zasadności wniosku przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 672/10 dostępny w CBOSA). Nie zasadny jest zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania orzeczenia skutkującego zakończeniem postępowania, co do meritum, z uwagi na przeszkody, co do jego wszczęcia. W rozpoznawanym przypadku jednak, wobec faktu, iż postępowanie zostało wszczęte (organ I. instancji wydał merytoryczne orzeczenie w sprawie), o ile nie istniałyby przesłanki procesowe dla procedowania w sprawie w jakimkolwiek zakresie, należało orzeczenie organu I. instancji uchylić a postępowanie przed nim umorzyć (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §. 1 K.p.a.). O ile istniałyby rzeczywiście przeszkody zamykające całkowicie drogę do możliwości badania legalności postanowienia z 1997 roku, uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie (wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania) nie miałoby jednak wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako procesowe zamknięcie drogi dalszego procedowania w danym przedmiocie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.