IV SA/Wa 153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwo P. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w części dotyczącej punktu [...], tj. ustalającej płatnikiem opłaty za wycięcie określonych drzew z terenu planowanej budowy [...], wykonawcę inwestycji - Konsorcjum B., zwane dalej Konsorcjum. Kolegium ustaliło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu, w związku z podaniem Konsorcjum o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia w części ustalającej Konsorcjum płatnikiem kwot naliczonych za usunięcie drzew. Po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w części ustalającej Konsorcjum płatnikiem kwot naliczonych za usunięcie drzew, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 z 2004 r., poz. 880 ze zm.), posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Posiadaczem na gruncie prawa cywilnego może być tylko ten, kto jest podmiotem prawa, a więc osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 31 K.c.). Natomiast na podstawie art. 29 i 30 § 1 K.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, przy czym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. Umowa konsorcjum stanowi nienazwaną umowę wspólnego działania, zawieraną przez strony - podmioty prawa handlowego, które na jej mocy zobowiązują się do działania w ściśle określonym celu. Utożsamiając umowę konsorcjum z umową spółki cywilnej, organ nadzorczy wyjaśnił ponadto, że co do zasady w prawie administracyjnym nie ma przepisów, na podstawie których spółka cywilna mogłaby występować w obrocie prawnym i być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, a więc również adresatem tych decyzji. Brak jest tym samym przepisów pozwalających uznać konsorcjum spółek handlowych czy konsorcjum spółek handlowych i innych podmiotów prawa, działające jako ich związek powołany do osiągnięcia wspólnego celu, a nie prowadzące wspólnego przedsiębiorstwa pod własną firmą, za podmiot prawa. Takie konsorcjum nie może być podmiotem prawa i występować jako strona w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ponieważ z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów wystąpiła do Prezydenta W. osoba działająca z pełnomocnictwa Przedsiębiorstwa P., wskazanie Konsorcjum jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, stanowi rażące naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo P. z siedzibą w W. Zaskarżając w całości ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., przedmiotowym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 336 K. c. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze konsorcjum jako umowa wspólnego działania, nie tworzy żadnego podmiotu prawnego, który miałby odrębną zdolność prawną. Wszelkie czynności prawne podejmowane przez strony umowy konsorcjum w ramach jej realizacji, czy to samodzielnie, czy też przez pełnomocnika, tzw. lidera konsorcjum, są czynnościami podmiotów, które ich dokonują i wywołują wobec nich bezpośrednie skutki prawne. Zawarcie umowy konsorcjum ma wyłącznie charakter zobowiązaniowy i wiążący dla jej stron, a w stosunkach zewnętrznych każda ze stron umowy konsorcjum występuje w imieniu własnym i na swoją rzecz. Konsorcjum oznacza więc wspólnie działające podmioty. Umowa konsorcjum zasadniczo różni się od umowy spółki cywilnej, która również jest stosunkiem prawnym zobowiązaniowym obowiązującym pomiędzy wspólnikami, tworzy jednak równocześnie jednostkę organizacyjną, która w tej formie występuje w obrocie cywilnoprawnym i gospodarczym wobec osób trzecich. Na mocy kontraktu na rozbudowę [...] zawartego między Przedsiębiorstwem P. a Konsorcjum B., Konsorcjum uzyskało prawo do posiadania nieruchomości, z której usunięte zostały drzewa i krzewy. Nałożenie opłaty w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. na ww. Konsorcjum oznacza, że przedmiotowy obowiązek nie odnosi się do żadnej jednostki organizacyjnej tworzącej związek firm, a do każdej z tych firm indywidualnie. W rozpatrywanej sprawie, tworzące Konsorcjum firmy jako współposiadacze nieruchomości, z której miały zostać usunięte drzewa i krzewy, były stronami postępowania. Na każdej z tych firm spoczywał bowiem obowiązek poniesienia opłat za usuniecie drzew i krzewów, wynikający z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym częściowe unieważnienie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. należy uznać za nieuzasadnione, gdyż brak jest rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w części dotyczącej punktu [...], tj. ustalającej płatnikiem opłaty za wycięcie określonych drzew z terenu planowanej budowy [...], wykonawcę inwestycji - Konsorcjum B., zwane dalej Konsorcjum. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Podstawa nieważności części decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], w części, w której stwierdzono jej nieważność, została wydana na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 z 2004 r., poz. 880 z późn. zm.), zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Zdaniem Sądu nie jest ona dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium błędnie oceniło, że miało miejsce stanowi rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez skierowanie decyzji (w części ustalającej płatnikiem należności za wycięcie określonych drzew) do nie będącego podmiotem prawa związku firm, za jaki Kolegium uznało Konsorcjum B. Na podstawie art. 29 i 30 § 1 k.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, przy czym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. W literaturze przedmiotu, a także w orzecznictwie (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.02.2011 w sprawie VI SA/Wa 2197/10), mianem konsorcjum określa się stosunek prawny powstający na podstawie umowy, w której co najmniej dwie strony (konsorcjanci) zobowiązują się do oznaczonego współdziałania celem realizacji określonego, jednostkowego przedsięwzięcia gospodarczego, na zasadzie wspólnego odnoszenia korzyści i wspólnego ponoszenia ryzyka (tak m.in. A. Herbert /w:/ System prawa prywatnego. Prawo spółek osobowych, Tom 16, pod red. A. Szajkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2008, s. 603 i nast.). Umowa konsorcjum jest jedną z umów nienazwanych. Dopuszczalność tego typu umów wynika z obowiązującej zasady swobody umów, wyrażonej w art. 353(1) k.c., zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania tak, aby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Ich treść może być konstruowana przez strony w dowolny sposób, byleby nie naruszała przepisów obowiązującego prawa. Do umów nienazwanych zastosowanie mają zatem, co do zasady, ogólne normy prawa cywilnego dotyczące czynności prawnych i umów oraz - odpowiednio - analogiczne przepisy regulujące najbardziej zbliżony (podobny) typ umowy nazwanej, zawarte w k.c. Z tego punktu widzenia, do będącej przedmiotem zainteresowania umowy konsorcjum, można zastosować poglądy, wyrażone na temat charakteru prawnego spółki cywilnej. Jak zasadnie zauważył SN (postanowienie z dnia 11.03.1998, III CZP 2/98, Prok.i Pr.-wkł. 1998/6/29), spółka prawa cywilnego, o której mowa w art. 860 k.c., a której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej, pozostaje według obowiązującego porządku prawnego spółką osobową, organizacją wspólników, związanych wspólnością w celu gospodarczego i współwłasnością łączną w odniesieniu do zgromadzonego majątku spółki. Podmiotowość prawna przysługuje w niej tylko wspólnikom. Pozwanie spółki cywilnej wymaga wskazania jej wspólników właśnie dlatego, że proces przeciwko spółce jest w istocie procesem przeciwko jej wspólnikom, bo do nich należy pełnia praw i obowiązków w spółce i im tylko przysługuje w świetle art. 64 § 1 k.p.c. zdolność sądowa, tj. zdolność występowania w procesie w charakterze strony. Ze względu na treść załączonej do akt sprawy umowy konsorcjum można stwierdzić, że w sprawie niniejszej do oceny zdolności podmiotowości prawnej mają odpowiednie zastosowanie powyżej zaprezentowane poglądy SN. Podmiotowość prawną posiadają spółki, wchodzące w skład konsorcjum. Zostały one w decyzji oznaczone prawidłowo, przez dokładne wymienienie każdej z nich. Każdy z podmiotów: [...] (działających jako Konsorcjum) posiada podmiotowość prawną i to te podmioty były podmiotami decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]. Można zatem stwierdzić, że poprzedzenie ich nazw w treści decyzji słowem "Konsorcjum" ma tylko znaczenie porządkujące ze względu na zawartą między nimi (a załączoną do akt) umowę konsorcjum, na podstawie której doszło do zawarcia przez Konsorcjum umowy z P. Dlatego błędny jest pogląd Kolegium, że decyzja została skierowana do podmiotu, niebędącego podmiotem prawa. Na marginesie tylko wskazać należy, że podmioty, wchodzące w skład konsorcjum nie podważają innych decyzji ani umów, które zawarły jako konsorcjum, starają się podważyć tylko decyzję, która nakłada na nich obowiązki finansowe. Wybiórcze traktowanie zawartych przez konsorcjum umów: bądź to jako zawartych przez podmiot mający zdolność sądową (czy zdolność prawną), bądź to jako zawarte przez podmiot takiej zdolności pozbawiony- tylko w zależności od tego, czy są dla konsorcjum korzystne, nie może zasługiwać na aprobatę ani organów administracji, ani sądu. Nie można akceptować sytuacji, gdy kilka lat po wydaniu decyzji jeden z wchodzących w jego skład podmiotów zamierza uchylić się od skutków prawnych zobowiązań, które zaciągnął, podważając zawartą przez siebie i nigdzie później nie kwestionowaną, umowę konsorcjum. Jak słusznie zauważył skarżący, nie ma znaczenia, że użyto w decyzji nazwy konsorcjum, skoro wymieniono firmę, pod którą działa każdy z poszczególnych podmiotów, wchodzących w jego skład. Zatem wskazanie w decyzji konsorcjum jako podmiotu decyzji nie narusza prawa, tym bardziej w sposób rażący, brak podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji powyższego nieprawidłowe jest również stwierdzenie Kolegium, że miała miejsce nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie art. 84 u.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 z 2004 r., poz. 880 ze zm.), w myśl którego posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Posiadaczem na gruncie prawa cywilnego może być tylko ten, kto jest podmiotem prawa, a więc osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 31 K.c.). Skoro ustalono wcześniej, że podmiotami decyzji są wymienione w decyzji spółki, tworzące konsorcjum, to mogły one być posiadaczem nieruchomości i mogły zostać zobowiązane do ponoszenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów. Również i w tym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane wziąć pod uwagę powyższe rozważania na temat braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...].